Israël innove pour faciliter l’accès au centre de Tel-Aviv

Afin de décongestionner le principal accès autoroutier à Tel-Aviv, de favoriser l’accès par les transports collectifs et d’inciter au covoiturage, les autorités israéliennes ont construit une voie rapide fonctionnant de manière inédite. Inaugurée le 28 décembre 2010 par le ministre des Transports, les promesses de ses promoteurs, les questions des futurs utilisateurs et critiques des observateurs ne manquaient pas à quelques jours de sa mise en service, le 7 janvier 2011. L’aire métropolitaine de Tel-Aviv, cœur économique d’Israël, est un continuum urbain s’étendant sur 30 km le long de la côte méditerranéenne et où vivent 3 millions d’habitants. A l’instar des grandes métropoles occidentales, le réseau autoroutier souffre de congestion chronique aux heures de pointe et au-delà. Les quatre principaux accès autoroutiers au centre d’agglomération sont ainsi saturés, avec peu de possibilités d’extensions ou de maillage complémentaire étant donné le peu d’espace dont dispose le pays et la saturation des capacités de stationnement dans les zones de destination.

La ville de Tel-Aviv est desservie par une ligne de chemin de fer qui la traverse selon un axe nord-sud mais relativement excentré et qui suit le même tracé que la rocade autoroutière. Bien que le rail attire un nombre toujours plus grand de voyageurs, avec des taux de croissance annuels pouvant dépasser 10 %, les 35 millions de voyageurs en 2010 au niveau national ne représentent que quelques pourcents des plus de 500 millions de voyages annuels réalisés en autobus/autocar, principal moyen de transport collectif urbain et interurbain dans le pays.

A noter qu’un réseau de plusieurs lignes de tramway et de BHNS est en projet à Tel-Aviv. Les appels d’offres de la première ligne ont été lancés à l’automne 2010 sous maîtrise d’ouvrage publique après l’annulation de la concession BOT (Built Operate Transfer) attribuée en 2007. Outre son horizon de réalisation – la première ligne n’ouvrira pas avant 2018 –, les services rendus par ce réseau urbain ne répondront que partiellement aux difficultés d’accès à la zone centrale dont les bus restent également tributaires. Une ligne de train rapide entre Jérusalem et Tel-Aviv est également en cours de construction, mais son horizon de mise en service est également la fin de la décennie.

Des études ont évalué le coût économique de la congestion et ont estimé que la perte de temps due à la congestion de l’autoroute n° 1 qui relie Jérusalem à Tel-Aviv en desservant l’aéroport pouvait atteindre 200 heures par an pour un utilisateur quotidien, soit l’équivalent de plus d’un mois de travail, la perte étant probablement répartie entre l’usager et son employeur.
 

L’INITIATIVE DU MINISTÈRE DES TRANSPORTS : UNE VOIE BUS… ET À PÉAGE

 
Afin de proposer une solution à cette congestion chronique, le ministère des Transports dont la compétence couvre à la fois les routes/autoroutes et l’organisation des transports collectifs a initié une réflexion autour d’un péage de congestion à la fin des années 1990. L’analyse des différentes possibilités et des spécificités du contexte israélien ont conduit le gouvernement à décider au début des années 2000 du principe de réalisation d’une voie rapide sur l’autoroute n° 1.
Il s’agissait de construire sur le terre-plein central une voie supplémentaire en direction du centre d’agglomération réservée aux transports collectifs et aux taxis et dont la capacité résiduelle pourrait être utilisée par les véhicules particuliers, afin d’éviter le syndrome de la « voie déserte » bordant une section congestionnée.

L’idée est donc d’y permettre également l’accès aux véhicules en covoiturage et à tous les autres véhicules particuliers, moyennant redevance d’utilisation. Les conducteurs ont également la possibilité de laisser gratuitement leur véhicule dans un parc-relais.

La particularité du dispositif réside dans le fait que le prix de la redevance est dynamique et ajusté en temps réel afin de préserver la fluidité de la voie rapide d’une part et d’utiliser au mieux la capacité de la file d’autre part.

La réalisation de cette infrastructure a nécessité une loi spécifique sur les voies à péage, votée en 2005 par le Parlement israélien.

Le projet, dont le coût de construction est de 600 millions de shekels (130 millions d’euros) pour une longueur de 13 km a été réalisé en concession BOT pour une durée de 28 ans. Le concessionnaire Shapir Engineering, dont le contrat avec le gouvernement a été signé en septembre 2006, a la charge de construire le dispositif qui comprend la voie rapide, le contrôle d’accès et le dispositif de reconnaissance des plaques ainsi qu’un parc-relais. Une fois l’infrastructure réalisée, le concessionnaire a en charge l’exploitation de l’infrastructure, la relation avec les abonnés et les utilisateurs occasionnels et la perception des recettes durant toute la durée résiduelle du contrat à la fin de laquelle l’infrastructure est transférée à l’autorité publique.

D’un point de vue financier, l’offre remise par le concessionnaire retenu proposait le versement de 180 millions de shekels 2006. Compte tenu de l’actualisation, ce sont en fait 250 millions de shekels (54 millions d’euros) qui doivent être versés à l’État : trois quarts ont été versés à la mise en service et le dernier quart le sera au bout d’une période de six mois d’exploitation. Il est intéressant de noter que l’offre qui suivait l’offre la mieux disante demandait à l’État une contribution financière !
 

L’EXPÉRIENCE DES UTILISATEURS

 
Le projet est conçu de manière à être transparent pour les utilisateurs des transports collectifs, des taxis et des véhicules possédant le macaron handicapé.
Les utilisateurs de véhicules particuliers, qui ont eux le choix d’emprunter ou non la voie rapide, sont informés environ un kilomètre en amont de la file de présélection du tarif de passage par la voie rapide. Les motocyclistes dont la cylindrée est supérieure à 150 cm3 peuvent emprunter la voie rapide pour la moitié du prix affiché. La file de présélection mène jusqu’au dispositif d’entrée où les conducteurs ont ensuite le choix entre franchir le portique de contrôle ou sortir vers un parc-relais gratuit d’une capacité de 2 000 places.

Le franchissement de la ligne de contrôle s’effectue de manière automatique pour les abonnés, à l’instar du télépéage en France mais avec reconnaissance des plaques minéralogiques. Les utilisateurs occasionnels et les covoitureurs doivent au préalable entrer dans le parc-relais et c’est au poste de contrôle/péage à la sortie de ce dernier qu’ils s’acquittent du droit de passage ou bien reçoivent une exemption de péage si l’occupation du véhicule est suffisante : au moins 4 personnes (dont le conducteur) aux heures de pointe et 3 personnes durant les heures creuses. Une fois leur numéro d’immatriculation enregistré dans le système informatique, ils se réengagent alors dans la voie rapide pour franchir le portique de contrôle automatique.

Le passage du contrôle automatique pour les non-abonnés qui ne se sont pas préalablement acquittés du droit de passage ou l’occupation insuffisante du véhicule entraîne une amende de 20 shekels (4,30 €) la première fois et 50 shekels (10,80 €) les fois suivantes qui s’ajoute au droit de passage dû.

Les conducteurs qui déposent leur véhicule au parc-relais gratuit ont le choix entre se regrouper pour covoiturer vers leur destination pour bénéficier de la fluidité de la voie rapide ou d’emprunter l’un des deux services de navettes gratuites desservant chacun six points d’arrêt dans les deux pôles d’emplois majeurs que sont Ramat Gan et la Kiria.

L’exploitation du service de navettes a été attribuée à la compagnie Dan, opérateur des bus urbains à Tel-Aviv et fonctionne de 6h00 à 23h00 avec une fréquence de 5 minutes aux heures de pointe et 15 minutes en heures creuses. Le service de navettes est gratuit ainsi que le parc-relais, à condition de ne pas y stationner plus d’une journée. Le stationnement de nuit est alors facturé 50 shekels (10,80 €) en plus du prix du passage sur la voie rapide au moment de l’entrée dans le parc-relais.

Les conducteurs ont également la possibilité de ressortir du parc-relais en direction de Tel-Aviv sur les voies classiques « normales » et bien évidemment dans la direction opposée pour revenir vers leur point d’origine.
 

CARACTÉRISTIQUES D'EXPLOITATION ET MODÈLE ÉCONOMIQUE

 
Les 13 km de la voie rapide sont constitués d’une bande de roulement de 7 m de large, séparée de la chaussée principale par une glissière de sécurité. La largeur de la voie permet d’éviter que l’arrêt d’urgence d’un véhicule n’obstrue totalement la voie. La capacité maximale de la file est estimée à 2 000 véhicules par heure.

La voie rapide rejoint la voie classique « normale » au niveau de sa jonction avec l’Ayalon Highway, la rocade de Tel-Aviv qui traverse la ville selon un axe sud-nord et la dessert au moyen de cinq échangeurs.

Le prix du passage pour les véhicules individuels est déterminé en temps réel par un algorithme réalisé par Siemens et qui vise à garantir aux utilisateurs un temps de parcours de 11 minutes soit une vitesse de 70 km/h, sachant que le temps de parcours actuel aux heures de pointe varie en moyenne entre une demi-heure et une heure.

Le tarif nominal est de 6 shekels (1,30 €) lorsque la circulation est fluide, c’est-à-dire tant que le nombre de véhicules dans la file est inférieur à 1 600 par heure. Au-delà, le prix monte à mesure que la charge de la voie croît afin d’en dissuader progressivement l’entrée. Le prix moyen aux heures de pointe devrait se situer autour de 25 shekels (5,40 €) et peut s’élever jusqu’à hauteur de 75 shekels (16 €), qui représente la limite de facturation autorisée par le contrat de concession, le prix maximum de régulation étant en théorie infini.

L’intérêt pour le concessionnaire est donc d’ajuster au mieux le tarif afin de ne pas descendre en deçà de la vitesse garantie mais de ne pas subir de manque à gagner par défaut d’utilisation de la capacité résiduelle de la file. Le fait de ne pas assurer le niveau de service promis ne fait pas l’objet de remboursements automatiques mais pourrait être un motif de plaintes individuelles de la part des utilisateurs ou d’amendes de la part de l’État.

Les véhicules exemptés de péage – transports collectifs, taxis, covoiturage, handicapés – font néanmoins l’objet d’une tarification virtuelle. Ainsi, au-delà d’une franchise journalière, l’État verse un droit de passage virtuel correspondant au prix en vigueur au moment du passage. De même, l’État verse au concessionnaire 10 shekels (2,10 €) pour chaque véhicule qui stationne dans le parc-relais avant 9 heures du matin.

C’est le concessionnaire qui encaisse les recettes mais un système de partage des risques de trafic a été mis en place basé sur une estimation théorique des recettes :

• au-dessous du seuil de 80 %, l’État prend en charge 85 % du déficit
• entre 80 % et 100 % des recettes théoriques, l’État prend en charge 55 % du déficit
• si les recettes sont supérieures aux estimations, les bénéfices supplémentaires sont partagés à parité entre l’État et le concessionnaire.
 

DEJA, DE NOMBREUSES INTERROGATIONS

 
Avant même sa mise en service, la voie rapide faisait l’objet de débats passionnés sur la politique de mobilité sous-tendue par le projet, sur les avantages mis en avant par ses promoteurs et sur les pronostics de réussite.

 
Une « voie pour riches » superflue et contre-productive ?

Le projet est sans surprise qualifié de « voie pour les riches » et nombre de voix s’élèvent pour s’indigner de la dépense mensuelle que représenterait l’utilisation quotidienne de cette infrastructure et appellent à établir un prix modique, dans un contexte de retour à la hausse des prix du carburant.

Les promoteurs du projet mettent en avant le fait que le projet est avant tout destiné à faciliter l’accès au cœur d’agglomération en transports collectifs et en covoiturage et que l’ouverture à des usagers payants n’a d’autre but que de financer le coût de l’infrastructure pour la collectivité.

Certains détracteurs du projet font remarquer qu’il ne concerne finalement que peu d’utilisateurs et critiquent la priorité donnée à ce projet sur d’autres réalisations : utilisée à plein de sa capacité, ce ne seraient que 6 000 véhicules qui l’emprunteraient durant les trois heures de la pointe du matin, soit bien peu comparé aux 600 000 véhicules qui accèdent chaque jour au cœur d’agglomération.

D’autres opposants regrettent que l’ajout de deux files supplémentaires n’ajoute en réalité au final qu’une voie de circulation, la voie rapide étant dotée de sa propre bande d’arrêt d’urgence, en soulignant qu’au final il s’agit d’une augmentation de la capacité routière qui incite plus qu’elle ne décourage l’utilisation de la voiture particulière.

Les observateurs quotidiens du « point noir du pays » font remarquer que la voie rapide débouche sur la rocade qui souffre également de congestion chronique et que le fait d’avoir créé une voie supplémentaire augmentera certainement la congestion de la rocade qui remontera mécaniquement y compris dans la voie réservée, réduisant ainsi son intérêt.

Ces mêmes observateurs ont été d’autant plus surpris de découvrir le jour de l’ouverture qu’au niveau de l’insertion dans la rocade l’une des trois voies existantes sur la chaussée actuelle avait été supprimée au profit la voie rapide. Au-delà des critiques « techniques » sur ce choix dans la conception, certains vont jusqu’à s’interroger même sur le fondement juridique du projet. En effet, considérant qu’il s’agit de rendre payante une infrastructure existante, le projet aurait dû selon eux être approuvé par la commission des affaires économiques du Parlement, ainsi que le prévoit la loi sur les voies à péage de 2005, alors que ce n’est pas nécessaire lorsqu’il s’agit de créer une infrastructure payante nouvelle.

 
Un dispositif peu pratique et pas assez incitatif ?

Au-delà de l’acceptabilité du principe, la mixité des fonctions et des usages, le besoin pour certains de s’abonner et pour d’autres non, les exemptions et le caractère aléatoire du tarif soulèvent nombre d’interrogations sur le caractère pratique de l’utilisation de la voie rapide, certains se demandant même si le temps de contrôle du covoiturage ou du péage manuel n’annihilera pas le gain de temps du trajet.

Le fonctionnement du parc-relais et les navettes gratuites pour le centre-ville sont également critiqués :

A titre d’exemple, le service de navettes s’interrompt à 23h00 et le parc-relais ferme à la même heure, ce qui empêche un retour (très) tardif.

Mais le principal point faible des navettes est probablement le fait que la voie rapide n’existe que dans la direction du centre. Autrement dit, ceux qui ont déposé leur véhicule dans le parc-relais et ont bénéficié d’un accès rapide au centre-ville le matin subiront la congestion actuelle de l’heure de pointe du soir mais dans un minibus duquel ils devront descendre avant de récupérer leur véhicule. Les bénéfices du matin risquent ainsi d’être éclipsés par les désagréments du soir.

La ligne de chemin de fer étant située le long de l’autoroute, la solution idéale aurait été de localiser le parc-relais à proximité de la gare la plus proche, mais cela n’a pu être réalisé du fait d’oppositions locales. La construction d’une nouvelle gare au droit du parc-relais a par conséquent été envisagée et planifiée, mais à la date d’ouverture du dispositif, les travaux n’ont pas été initiés.
 

UN LABORATOIRE DES MOBILITÉS GRANDEUR NATURE

 
La période de rodage suite à la mise en service de la voie rapide, le 7 janvier, devrait être l’occasion de faire les réglages nécessaires, sur la capacité ou la fréquence des navettes par exemple.

Tant sur le court terme qu’à plus long terme, il s’agira surtout d’observer, d’analyser et de comprendre l’acceptabilité et l’impact de ce dispositif inédit sur « la culture de l’accès en centre d’agglomération » et notamment :

• Le report modal sur les – nombreuses – lignes de bus qui empruntent cet axe
• La charge effective de la voie rapide et la capacité de la tarification dynamique à l’optimiser
• Les niveaux de prix constatés, leur variabilité horaire et journalière
• Le caractère incitatif du parc-relais et des navettes gratuites
• L’évolution des pratiques de covoiturage depuis le lieu de domicile, sur le site même du parc-relais
• La crédibilité de la garantie de temps de parcours
• L’équilibre économique pour le concessionnaire d’une part, pour l’autorité publique d’autre part.

Lors des deux premiers jours ouvrés de fonctionnement, le trafic de pointe dans la voie rapide était de 900 véhicules par heure, bien en deçà de sa capacité optimale. Le prix de passage est par conséquent resté durant ces deux jours au niveau minimum de 6 shekels (1,30 €). Selon l’un des responsables du projet, la mise en service s’est déroulée sans surprise majeure, les premiers chiffres sont entièrement conformes à leurs prévisions…
 

Par Jonathan GOLDBERG, ingénieur-conseil en mobilités politiques de déplacements et infrastructures de transport