« La séparation de l’infrastructure est une faute contre l’esprit » par Thierry Mignauw, ancien directeur général délégué Infrastructure de la SNCF

Thierry Mignauw a préféré démissionner en 1999?de ses fonctions à la tête de l’infrastructure SNCF plutôt que d’assumer une mission que la séparation entre RFF?et SNCF?rendait à ses yeux impossible. Grâce aux Assises, les impasses qu’il a longtemps dénoncées sont sur la place publique.?Aujourd’hui à la retraite, Thierry Mignauw réaffirme ses convictions, et fait part de ses réflexions sur la façon dont la concurrence peut trouver sa place sans nuire à l’optimisation du système ferroviaire. Les pages Forum de Ville, Rail & Transports ont publié un point de vue très intéressant de David Azéma, directeur général délégué de la SNCF, sur la concurrence ferroviaire et l’organisation du secteur, notamment pour ce qui a trait à l’infrastructure. Si jusqu’à aujourd’hui je me suis abstenu de prendre des positions publiques sur ces sujets (à l’exception du jour de mon départ à la retraite, mais ce n’était pas tout à fait un événement public) et si, depuis deux ans et demi, je n’exerce plus aucune fonction au sein de la SNCF et de son groupe, ni dans le secteur ferroviaire, à quelque titre que ce soit, la prise de position de David Azéma m’autorise à sortir de la réserve à laquelle je m’étais tenu. Sans doute, pour être clair, dois-je dire « d’où j’écris » ce qui va suivre. J’ai passé toute ma vie professionnelle à la SNCF, j’ai passionnément aimé cette entreprise et elle me l’a rendu. J’étais directeur des Grandes Lignes quand Louis Gallois m’a nommé directeur général délégué Clientèles en 1997, puis directeur général délégué Infrastructure début 1998, poste où j’ai eu l’honneur de succéder à Francis Taillanter. La réforme ferroviaire était votée, puisqu’elle a été instituée par la loi du 13 février 1997. Mais elle restait à mettre en œuvre tant du côté de RFF que de la SNCF. Constatant que cette réforme portait en germe tous les dysfonctionnements que David Azéma constate aujourd’hui, mesurant qu’aucune modération ne viendrait en limiter les conséquences et considérant que je ne pouvais poursuivre sa mise en œuvre sans trahir mes idées et la confiance que de nombreux cheminots avaient mise en moi, je démissionnai à la mi-1999 de mes fonctions de directeur général délégué. En 2003, Louis Gallois et Guillaume Pepy me nommèrent directeur Ile-de-France, chargé de Transilien. Je pris ma retraite de la SNCF en 2009. Le papier de David Azéma, je pourrais presque le signer. Et, avec un style différent et à quelques nuances près, je pourrais l’avoir écrit. Mais je voudrais le compléter d’un certain nombre de réflexions, importantes à mes yeux.

1. Au plan européen, les promoteurs de la réforme ferroviaire estimaient que la priorité était d’instituer la concurrence à l’intérieur du secteur (et pas seulement entre les modes). Et que pour cela le préalable indispensable était la séparation de l’infrastructure et des services ferroviaires proprement dits, afin de permettre la libre circulation des trains dans des conditions équitables pour tous.
Ce raisonnement apparemment imparable est erroné parce que la hiérarchie des objectifs est inversée. Le but premier de toute réforme doit être d’améliorer le fonctionnement pour produire les meilleurs services en quantité, en coût et en qualité, pour satisfaire les attentes des clients et du pays. L’introduction de la concurrence n’est pas le but premier mais un moyen pour y parvenir. Si les conditions de mise en œuvre de ce moyen doivent ruiner l’atteinte de l’objectif premier, en augmentant les coûts et en diminuant la qualité des services produits, on marche sur la tête. Or c’est exactement ce qui se produit sous nos yeux en France. Qu’un directeur général délégué de la SNCF puisse parler de « la crise froide dans laquelle s’enfonce lentement mais sûrement le système ferroviaire français » en dit long sur la gravité de la situation.
Est-ce à dire qu’on ne peut pas introduire la concurrence dans le chemin de fer ? Certes pas. Nous avons un exemple vivant outre-Rhin d’un marché ferroviaire qui est l’un des plus ouverts d’Europe, mais où l’infrastructure est toujours intégrée au sein de la Bahn. La concurrence s’y exerce de deux manières : en libre accès à l’infrastructure pour de nouvelles entreprises ferroviaires, par l’attribution de droits d’exploitation à d’autres sociétés que la DB sur des lignes entières. Le premier mode de concurrence est dominant dans le fret, le second pour les voyageurs. L’Allemagne n’est sans doute pas le paradis ferroviaire sur la terre, mais ça marche.

Conclusion 1 : la concurrence peut être considérée comme un stimulant nécessaire à la dynamisation du secteur (il appartient à chacun de se prononcer sur ce point), mais elle ne nécessite pas la désintégration infrastructure/production des services de transport.

2. En France, les choses se sont compliquées pour deux raisons. La première est que les directives européennes et la situation financière de la SNCF en 1996 rendaient nécessaires son désendettement, mais que l’Etat s’y refusait. D’où l’idée d’adosser la dette à la valeur des infrastructures au sein d’un nouvel établissement public sans le moindre lien avec la SNCF, excluant ainsi une solution à l’allemande. On a vécu ainsi, jusqu’à la création en 2010 de l’autorité de régulation, avec deux établissements publics sans aucune instance de concertation et d’arbitrage autre que le ministre ! Et on n’a pas pour autant réglé le problème de la dette qui est toujours à l’intérieur du système ferroviaire. Une seconde raison est venue compliquer les choses. Au sortir des grèves de 1995 qui avaient laissé la SNCF exsangue et décapitée, personne n’avait envie de s’exposer à une crise sociale. Si bien qu’on a inventé cet objet exotique et unique, jamais copié, qu’est le GID, le gestionnaire d’infrastructure délégué, au sein de la SNCF, mais commandé par le GI, le gestionnaire de l’infra. Deux têtes et un seul corps. Et le bras gauche ne doit pas communiquer avec le bras droit. Le comble du « nonsense » dit David Azéma. Et on s’étonne que ça ne marche pas !

3. La séparation de l’infrastructure est une faute contre l’esprit dans un mode de transport guidé, à un seul degré de liberté (on ne peut, sur des rails, qu’avancer ou reculer, régler sa vitesse, et les changements de direction sont dictés par l’infrastructure). Ce n’est pas le lieu ici d’en faire la démonstration. Mais c’est assez simple à saisir (il paraît que la chancelière Merkel l’a bien compris et l’a dit à Guillaume Pepy !). L’analyse que font les tenants de cette solution est purement statique : comment assurer la libre circulation sur une infrastructure donnée. Sauf que l’infrastructure n’est pas une donnée intangible. Au contraire, on la fait évoluer, on la modernise, on en construit de nouvelles en fonction des services que l’on veut assurer. Niveau de service (en nombre de circulations, en fiabilité, etc.), nature du matériel roulant, caractéristiques des infrastructures interagissent étroitement. Et c’est l’optimisation globale du système qu’il faut rechercher en termes de coût, de niveau et de qualité de service (et donc de trafic et de recettes). Ni le seul gérant de l’infrastructure ni le seul exploitant des trains ne peuvent optimiser la globalité du système. Pour une nouvelle infrastructure, combien de trains, quel débit et donc quelle signalisation ? quelle puissance des trains et quelles rampes admises ? quelle vitesse et quel tracé ? quelle longueur des trains et donc quelle longueur pour les quais, les voies d’évitement, les voies de garage et les ateliers d’entretien ?
Et pour le réseau existant, comment assure-t-on son accessibilité aux personnes à mobilité réduite ? On remonte les quais ou on abaisse le plancher des trains ? Pour lutter contre le bruit, faut-il construire des murs antibruit ou faire des trains moins bruyants… à moins que ce ne soit le rail qui produise le bruit ? Le nouvel entrant sur le réseau, comme l’entreprise existante d’ailleurs, ne demande pas un train isolé, mais tout un service. Ce service, c’est un ensemble d’horaires de trains (les fameux sillons rassemblés en grille), mais aussi un programme d’utilisation du matériel, des conducteurs et des agents d’accompagnement (les non moins fameux roulements). Faire les grilles de dessertes sans les roulements est une aberration économique et pratique car il faut utiliser au mieux les infrastructures et le matériel roulant. La préparation du service, c’est toute une horlogerie dont les rouages sont aussi bien du côté de l’infrastructure (les sillons, le graphique d’occupation des voies des gares et des garages, les mouvements entre les chantiers, les travaux d’entretien) que du côté des entreprises ferroviaires (la demande des usagers, l’information, les roulements de matériels et de personnel, la gestion des flux de voyageurs, l’entretien des trains, leur avitaillement), et tous ces rouages doivent s’enclencher les uns les autres. Et dans la vie quotidienne, lorsqu’il y a un suicide ou un incident sur la voie, c’est un problème d’infrastructure, mais l’information, c’est un problème de l’entreprise ferroviaire. Quand le train va-t-il repartir ? L’infra va pouvoir le dire, mais c’est qu’il n’y a pas qu’un train concerné. Le train dans l’autre sens est-il ou non la réutilisation du train coincé ? Et le conducteur, il est où ? Cela relève des entreprises exploitantes. Mais quand la circulation sera de nouveau possible, tout le monde va vouloir repartir en même temps, et l’infrastructure va devoir décider dans quel ordre repartent les trains et même souvent combien il faudra en supprimer. Quel esprit raisonnable peut imaginer qu’il faut faire cela avec des opérateurs cloisonnés ne se parlant que par des systèmes d’information codifiés ? N’est-ce pas, Mme Merkel ? En plus, on s’aperçoit rapidement que le raisonnement qui a conduit à la séparation de l’infrastructure doit être étendu à d’autres domaines : la circulation des trains, les gares, la fourniture de l’énergie, les voies de garage, la manœuvre des trains et leur entretien journalier. Il faut ainsi créer de nouvelles entités indépendantes. Le système de sécurité est évidemment partagé entre les mobiles et l’infrastructure. Sa surveillance doit donc être confiée à une autre entité indépendante, l’EPSF, qui n’a d’ailleurs pas la charge de la conception de la sécurité. L’Etat conserve un certain nombre de ses prérogatives, tandis que l’Europe crée une agence européenne chargée des normes d’interopérabilité et des organismes en charge de les vérifier. Bref, l’éclatement est total, et je mets au défi la plupart des dirigeants de ces entités d’expliquer comment fonctionne le système. La bureaucratisation, le coût des transactions entre tous ces organes, la lenteur ou le blocage des décisions, les luttes d’influence, l’irresponsabilité ne font qu’augmenter. J’ai dit et je redis qu’on serait incapable de réaliser le TGV dans ces conditions.

Conclusion 2 : la séparation stricte de l’infrastructure et plus généralement l’éclatement du système ferroviaire créent des dysfonctionnements qui augmentent les coûts et diminuent la qualité de service.

4. L’introduction de la concurrence dans le système ferroviaire sans le désorganiser suppose quatre conditions :
A. Comme le dit très justement David Azéma, il faut définir sur un ensemble géographique donné un utilisateur principal, un acteur pivot du système qui a en charge l’intégration des différentes composantes du système en opérationnel comme en conception, au quotidien et sur le long terme. On ne réussira pas sans reconnaître un rôle directeur à l’un des acteurs dans un système complexe, par essence fortement programmé, et ayant une très forte dimension de sécurité. Ce n’est pas un rôle d’arbitre, c’est une tâche permanente et très opérationnelle. Ce n’est pas purement technique. Il doit être placé sous la pression du client final, de la demande du marché, afin de faire remonter dans le système l’exigence du client. C’est ce que j’ai tant essayé de faire tout au long de ma carrière et c’est ce qui ne fonctionne plus aujourd’hui car les interfaces obscures entre les entités sont autant de barrages à la remontée des attentes de la clientèle.
B. Des règles d’accès au réseau doivent être précisément définies pour les nouveaux opérateurs (on a déjà beaucoup avancé sur ce point, puisque c’était l’obsession des « réglementateurs »). De même, les conditions des appels d’offres pour confier un service donné à un opérateur doivent être définies : c’est par exemple l’objet du rapport Grignon.
C. Une autorité de régulation forte doit avoir la tâche de surveiller le respect de ces règles (voire de les modifier) et de sanctionner ceux qui ne les respecteraient pas. Elle doit être puissante car elle est la contrepartie du rôle reconnu à « l’acteur pivot ».
D. L’Etat (ou un établissement public ou les collectivités) doit conserver un certain nombre de prérogatives quant à la propriété des infrastructures, aux décisions d’investissement, aux procédures d’utilité publique et à la sécurité ferroviaire.
Bien sûr, la SNCF a vocation à être l’acteur pivot dans un certain nombre de cas, mais si l’Etat et les collectivités décident de confier certains services à d’autres opérateurs, alors elle n’a plus vocation à jouer ce rôle sur l’ensemble géographique où ce nouvel opérateur serait dominant. Par exemple, si les services de la ligne de A à B sont concédés à un opérateur nouveau, cette concession comprend le rôle d’acteur pivot et donc la gestion d’infrastructure. Si A est la grande ville et que l’infrastructure venant de B n’est pas indépendante, l’accès à la gare de A est en dehors de la concession et se fait sous les règles du droit d’accès. Dans un tel système, se posent les questions de savoir qui investit dans le matériel roulant et les infrastructures et de la durée de la concession. Plus il y a d’investissement, plus il faut de durée. Plus il y a d’investissement du concessionnaire, plus la concession est responsabilisante.

Conclusion 3 : la concurrence peut être instituée sans détruire l’optimisation globale du système ferroviaire, en affirmant le rôle d’un acteur pivot, en établissant des règles d’accès au réseau équitables et en instituant une autorité de régulation forte. On ne peut manquer de constater que c’est sur des règles de ce type que fonctionne la quasi-totalité des chemins de fer du monde, hors l’Europe (Japon et USA notamment).

5. L’unification GI/GID mettrait fin à la complication supplémentaire que la France a introduite et résoudrait un certain nombre de difficultés, mais elle ne constitue pas une solution des problèmes majeurs évoqués par David Azéma.

6. Tous nos propos portent sur le seul secteur ferroviaire. Sous l’impulsion européenne, la politique des transports s’est concentrée sur des politiques sectorielles, l’aérien, le routier, le maritime, le ferroviaire, etc. Le sujet de la politique globale des transports a quasi disparu et l’obsession de la concurrence équitable concerne la concurrence intramodale, mais n’intéresse plus personne quand il s’agit de la concurrence intermodale, pourtant beaucoup plus vive. C’est pourquoi je suis favorable à l’établissement de comptes transport pour chaque mode, en y incluant les coûts externes et en séparant infrastructure et exploitation, à définir pour chaque mode le niveau des péages retenus, en conservant à l’esprit que les péages sont là pour harmoniser les conditions de concurrence et orienter le choix modal des usagers en fonction des objectifs de la collectivité. J’estime paradoxal par exemple qu’on discute à l’infini de l’indépendance du gestionnaire des gares, mais que personne ne s’étonne que les autoroutes urbaines soient gratuites (péage nul), alors que les péages ferroviaires sont les plus élevés en Ile-de-France (et qu’en plus leur produit ne soit même pas réutilisé en Ile-de-France pour la modernisation d’un réseau qui en aurait bien besoin). Ces sujets ne sont pas d’actualité et ils n’intéressent pas grand monde. Et comme le monde ne s’est pas fait en un jour, je veux bien les laisser provisoirement de côté, mais je voudrais qu’on ne les oublie pas complètement.

7. David Azéma aborde dans ses remarques quelques questions relevant de l’économie des transports sur lesquelles je ne suis pas tout à fait d’accord avec lui. Il dit que le chemin de fer est un mode de transport pauvre faisant nécessairement appel au financement public et qu’il a des « rendements décroissants », c’est-à-dire que le trafic coûte de plus en plus cher à acheminer. Je pense pour ma part que le chemin de fer est un mode de transport puissant et cher.
• Puissant parce que la faible résistance à l’avancement permet le déplacement de charges importantes moyennant une faible dépense énergétique et des moyens humains limités (un seul conducteur par convoi). Ces performances sont inégalées dans le transport terrestre. Mais l’unité de transport naturelle est importante : c’est le train et pas le voyageur ou l’expédition de marchandises. Et il nécessite sa propre infrastructure qui pour des raisons évidentes ne va pas chez chaque client.
• Cher en raison du niveau de sécurité exigé avec des masses déplacées très importantes et des quantités d’énergie mises en œuvre élevées, sécurité qui requiert une fiabilité très élevée des matériels et des hommes et du fait de la spécificité de son infrastructure.
Aussi, le chemin de fer est-il particulièrement adapté aux flux importants, qui permettent d’avoir des trains bien occupés, des fréquences de dessertes satisfaisantes et des infrastructures bien utilisées. Il est imbattable dans l’urbain et le périurbain denses (sous forme de métros, de RER ou de trains de banlieue). Il est également très pertinent dans les dessertes intervilles à grande vitesse. Il ne pose de problème d’équilibre budgétaire que quand il sort de son domaine d’excellence ou que la concurrence avec d’autres modes est inégale. La puissance publique peut décider, en milieu urbain notamment, que les tarifs seront en dessous des coûts. Mais on peut noter que ce système visant à favoriser l’utilisation du transport public ne transite pas nécessairement par les comptes de l’entreprise de transport : au Japon, les tarifs en milieu urbain sont élevés, les compagnies y gagnent de l’argent et c’est l’usager qui est aidé directement. Il n’est pas à rendement décroissant sur les zones où il n’est pas saturé. Les rendements y sont au contraire fortement croissants car il ne coûte pas beaucoup plus cher de faire rouler dix trains plutôt que cinq sur une infrastructure non saturée. C’est un des avantages du cadencement. En revanche, quand on approche la saturation, des investissements de développement sont nécessaires et les coûts unitaires ré-augmentent. Et si on finit par édifier une infrastructure nouvelle, on crée d’un coup une capacité supplémentaire importante, le coût moyen recommençant à décroître. Ainsi, le TGV Paris – Lyon, il y a trente ans, a créé une capacité importante de transport à grande vitesse, ses utilisateurs ont payé, et bien au-delà, le coût de l’infrastructure. Aujourd’hui, elle connaît une saturation qui va conduire à de nouveaux investissements. La difficulté réside en ce que tout cela s’apprécie sur le temps long.

8. La période actuelle semble favorable à la reprise d’une réflexion de fond sur ces sujets. La crise de 2008 et celle qui est la nôtre en ce moment poussent à se reposer des questions sur notre modèle de développement. L’Europe s’interroge sur son domaine d’action politique, et il est clair que l’organisation du secteur ferroviaire doit être pensée au niveau européen. La question de la place et de l’organisation des services publics est partout posée. La ministre et le secrétaire d’Etat chargés des Transports ont lancé des assises ferroviaires. Enfin, il y a des échéances électorales proches.

9. Ces sujets ne sont pas des questions réservées aux spécialistes. Elles méritent débat dans la société civile. Les cheminots sont concernés au premier chef bien sûr. Leurs responsabilités sont importantes car, si des évolutions dans le sens évoqué étaient décidées, leur entreprise devrait se montrer à la hauteur de la confiance mise en elle.