Le développement du tramway en Chine : un potentiel important mais fragile

Par Isabelle Trève, chargée de projets transports publics au Cerema – Territoires et ville,
et Antoine Chèvre, ingénieur d’études à la direction Conseil de Systra.

Présentation des constats et réflexions de Cerema et Systra à la suite de rencontres avec des interlocuteurs chinois en charge des projets de tramway dans les villes de Canton (Guangzhou), Shenzhen, Wuhan, Pékin (Beijing) et Nankin (Nanjing) Ces rencontres ont été organisées dans le cadre du programme Coopol du service recherche de l’ambassade de France en Chine ; elles ont permis d’échanger avec des instituts d’urbanisme et de transport, des sociétés de construction et d’exploitation de tramway ainsi qu’avec des architectes.

Une urbanisation galopante

Dans un contexte de croissance urbaine rapide de 4 % par an, l’urbanisation des villes chinoises est galopante en première et deuxième périphéries, avec environ 300 millions d’urbains supplémentaires prévus d’ici 2030. Les autorités nationales et locales mènent une politique volontariste de développement des infrastructures de transport routier extrêmement capacitives (voire surdimensionnées) et de transports en commun. Le développement des réseaux de lignes de métro est très ambitieux, avec un prolongement des développements déjà réalisés pour les villes de premier rang (Beijing, Shanghai, Guangzhou) et un rattrapage rapide pour les villes de second rang (Wuhan, Shenzhen, Nanjing…).

Pourquoi l’émergence du mode tramway ?

Une logique d’opportunité

Dans la période intermédiaire actuelle (entre le plan quinquennal 2011-2015 et la phase d’approbation du prochain plan 2016-2020), la visibilité des municipalités sur les développements futurs de lignes de métro est réduite. De façon opportune, elles se tournent vers d’autres modes de transports plus souples, moins coûteux et plus rapides à mettre en œuvre. De plus, les projets de tramway peuvent émerger en l’absence d’approbation à l’échelle du gouvernement central. Enfin l'attrait pour ce mode tient aussi à un certain effet de mode et de compétition entre les différentes villes chinoises.
l Un mode en complément du métro
Jusqu’à présent, déployé dans une dizaine de sites en Chine, le mode tramway n’a pas été envisagé comme transport structurant : il ne concerne que les villes multimillionnaires où le métro reste le mode structurant naturel. Le tramway est positionné comme un transport de desserte locale, de moyenne capacité, au sein des districts (correspondant à des arrondissements). Une confusion existe concernant la vocation du tramway : a-t-il une fonction de desserte du quotidien ou plutôt de desserte de loisir, comme à Canton ou pour le projet de Beijing ? Pour la desserte locale de moyenne capacité, la question du choix du mode tramway ou du mode BRT (Bus rapid transit) fait également débat.

Une logique de structuration de la filière industrielle

Le gouvernement central et les entreprises ferroviaires chinoises (réunies au sein du groupe CRRC, suite à la fusion des deux entreprises ferroviaires CSR et CNR) ont encouragé les projets de tramway, afin de structurer la filière industrielle. Les entreprises chinoises ont testé et éprouvé différentes technologies d’alimentation (lignes aériennes de contact, alimentation par le sol, batterie, hydrogène et supercapacité…), via des joint-ventures avec les industriels occidentaux (Bombardier, Ansaldo, Siemens…). Elles ont acquis et consolidé une solide avance technologique.

Quel modèle pour la Chine ?

Une approche très opérationnelle

Les impératifs politiques de rapidité de mise en œuvre et la prééminence du mode routier dans les politiques d’aménagement urbain influencent la nature et la conception des projets. Les délais extrêmement courts par rapport aux projets français ou autres impliquent de minimiser les interfaces et le temps d'échanges avec les autres parties prenantes (service de la voirie, développeurs, société bus et métro…). Par commodité et dans une logique de valorisation urbaine des quartiers en développement, les municipalités implantent les projets de tramway dans des zones de première et deuxième périphéries, aux morphologies de villes nouvelles, avec un bâti en hauteur et un réseau viaire très capacitaire, très éloignées des contextes européens.
 

Un positionnement variable dans le réseau : entre desserte locale et vocation touristique

Le mode tramway est systématiquement pensé en complément et en interconnexion avec le réseau de métro. Cependant, il n’est pas considéré comme structurant, même à l’échelle locale ; il est appréhendé comme une vitrine technologique. En outre, les projets ne sont pas conçus pour être attractifs et capacitaires. Le niveau de service s'approche toutefois de celui des projets français de tramway pour les villes moyennes : la vitesse commerciale cible est de 20-25 km/h, l’interstation est proche des 600 mètres, les rames sont longues de 30 mètres. Mais les fréquences et l’amplitude horaire sont parfois peu attractives et la priorité aux feux n’est pas systématique. Les objectifs et ambitions en termes de fréquentation sont généralement bien inférieurs aux standards français (40 000 voyageurs jour pour la ligne de Shenzhen, 76 000 pour celle de Wuhan), dans des agglomérations pourtant multimillionnaires. De plus, le projet de tramway ne fait pas l'objet d'une réflexion sur une éventuelle restriction des conditions de circulation des véhicules particuliers.
 

Un manque d’intégration urbaine

Par ailleurs, l’insertion en surface des lignes de tramway ne favorise pas l’interaction avec le territoire urbanisé : les lignes de Guangzhou et Nanjing, tout comme celles en projet présentées au cours de cette mission, sont situées soit au milieu de grandes infrastructures routières séparées des zones urbanisées, soit dans des zones en devenir encore non urbanisées, soit le long de rivière…
L’approche des villes chinoises se caractérise par le principe de superposition à l’existant (ou au projeté), en opposition au principe de recomposition urbaine. A titre d’exemple, le projet de tramway de la Vallée de l’optique à Wuhan comporte un tiers du tracé de la ligne en viaduc pour éviter les conflits d’usage, sans justification de difficulté particulière (si ce n’est celle de la gestion du trafic).
La notion de réaménagement de façade à façade n’est pas intégrée, ce qui peut s’expliquer par la dimension importante des axes  souvent de plus de 100 m de large. Dans une perspective de développement urbain structuré autour d’infrastructures routières, la réduction de la place de l’automobile n’est pas envisageable : les sites visités n’induisent pas de diminution de la place de la voiture et empiètent sur les contre-allées et les espaces piétons.
De plus, la stricte séparation des flux implique la dénivellation quasi systématique des cheminements piétons : l’installation de passerelles et de séparations physiques avec barrières ne favorise pas l’accessibilité piétonne aux stations.

Un matériel roulant innovant

Tous les sites et projets présentés au cours de cette mission présentent un intérêt technologique. La solution dominante est celle de tramway à plancher bas (à 70 ou 100 %), de longueur comprise entre 30 et 35 m, à écartement standard et sans caténaires. Les différentes technologies d’alimentation électrique semblent éprouvées. Le tramway expérimental de Guangzhou est à plancher bas intégral ; il utilise le système de supercapa (supercondensateurs) rechargé uniquement en station et développé par Siemens et CSR Zhuzhou. Celui de Nanjing utilise la technologie Primove avec batterie lithium-ion, également avec recharge en station, développée par Bombardier et CSR Nanjing Puzhen. A Zhuhai, la technologie développée par Ansaldo STS et CNR Dalian est celle de l’alimentation par le sol. D'autres maîtres d’ouvrage de projet, comme ceux rencontrés à Wuhan et Shenzhen semblent s'orienter vers le choix de la technologie supercapa. Ces technologies d’alimentation, courantes en Chine, ne sont pas encore utilisées en France.

Une évaluation socio-économique peu approfondie

Les contraintes financières sont un sujet mais pas le principal en Chine. Si les municipalités se tournent vers le mode tramway, c’est en raison du coût moindre par rapport au métro (mais pour un service très différent) mais aussi et surtout pour des questions de simplicité des procédures et de rapidité de mise en œuvre. La question du budget d’exploitation et de l’évaluation socio-économique des différents projets n’a jamais été abordée par les acteurs rencontrés et peut questionner au vu de la fréquentation des lignes de tramway.
A Nanjing par exemple, la fréquentation plus d’un an après la mise en service est de 800 voyageurs jour…, une partie du tracé étant en zone à urbaniser. A Guangzhou, la ligne expérimentale transporte 10 000 voyageurs jour en semaine et 20 000 le week-end.
En comparaison, plusieurs lignes de tramway françaises transportent 80 000 voyageurs jour, tandis que le tramway de Casablanca est dimensionné pour 256 000 voyageurs jour.

Ces ordres de grandeur sont conformes à ceux par ailleurs parus dans les articles spécialisés pour les tramways de Shenyang, Suzhou, Huai’an. Ces coûts sont relativement élevés par rapport à ce que l’on pourrait attendre dans un contexte chinois : la question de la viabilité économique de tels systèmes peut se poser.

Un potentiel importantà concrétiser

l’articulation urbanisme-transport reste à affiner

Comme présenté plus haut, les projets de tramway en Chine sont conçus dans une vocation de desserte locale de moyenne capacité, en interconnexion systématique avec le réseau de métro. L’articulation avec le développement urbain reste à approfondir. Notamment, une certaine confusion persiste quant à la vocation du tramway entre fonction de desserte de loisir et de desserte du quotidien.
Au final, l’offre proposée dans les villes chinoises n’est pas à l’échelle des enjeux de mobilité et de qualité environnementale. Surtout l’intégration à l’échelle microscopique manque de pertinence, en l’absence de recomposition de l’espace public, pensé autour de la voiture individuelle.

Des projets de transports rapides et innovants mais peu intégrés

Le manque d’intégration urbaine des projets de tramway visités ou entrevus tient au fait que leur conception est centrée sur les problématiques d’ingénierie : innovation technologique, ouvrages d’art, principe de séparation des flux… Le projet de tramway ne fait pas l'objet d'une approche globale et coordonnée entre acteurs du transport, de la voirie, de l’urbanisme à l’instar de beaucoup de pays dans le monde qui ne privilégient pas les approches intégrées. Le rythme de développement urbain et économique extrêmement rapide ne facilite pas ces démarches d’intégration des projets à l’échelle microscopique, tant du point de vue transport qu’urbain.
 

Les risques d’échecs

Les maîtres d’ouvrage rencontrés lors de cette mission se placent dans une approche expérimentale incrémentale. La réflexion actuelle, basée sur les retours d’expériences des premières lignes très peu fréquentées, est paradoxale : une implantation des tramways dans les centres urbains qui seraient fréquentés, mais impensable à réaliser faute de place aux yeux des acteurs Chinois et un choix actuel d’implantation en périphérie, où la place est considérée comme plus grande, mais où le trafic passager s'avère faible en raison notamment des carences d’intégration urbaine.
Le risque existe que les retours d’expérience des systèmes récents (à Nanjing et Guangzhou) ou projetés amènent à conclure au manque de pertinence du mode tramway, pour cause de fréquentation trop faible et de modèle économique peu viable.
 

Gouvernance du développement chinois : entre centralisation et initiative locale

Une dualité entre gouvernement central et municipalités
La réalisation des projets de transport (métro, tramway) relève de l’initiative de la municipalité dans le cadre d’une politique nationale, strictement rythmée par les plans quinquennaux. Les niveaux d’autorisations sont différents en fonction de la classification des modes de transports. Le mode métro nécessite une approbation nationale alors que le mode de surface tel le tramway relève d’une autorisation locale de la part des services déconcentrés.

Des acteurs publics ou parapublics : instituts d’études et sociétés d’exploitation
La planification et la conception des projets de transport relèvent des instituts de transport ou d'urbanisme, structures parapubliques qui officient en tant que bureaux d’études au service des municipalités. Ces instituts interviennent en priorité sur leur territoire sur un domaine privilégié (urbanisme ou transport) mais pas exclusivement. Leurs missions auprès des municipalités sont par ailleurs régies via un processus d’appel d’offres. La phase de conception détaillée et mise en œuvre relève souvent de sociétés créées pour l’occasion et émanant de la société de construction et d'exploitation du métro, ou créées pour le développement de villes nouvelles.
 

Une approche normative pas encore aboutie pour le mode tramway
En Chine, l’urbanisme et les transports (ainsi que les autres domaines a priori) sont extrêmement normés au niveau du gouvernement central, induisant une rapidité de mise en œuvre et une certaine homogénéité des pratiques à travers la Chine. A contrario, le mode tramway, en tant que mode émergent, n’est pas encore soumis à des normes fixes, chaque projet ayant ses propres caractéristiques. La volonté du gouvernement central est d’y remédier.

Quelles pistes de positionnement pour le savoir faire français ?
 

L’expérience française de conception des projets de tramway français comme boîte à outil pour une vision franco-chinoise adaptée au contexte local

Le manque d’attractivité des services de tramway chinois découle d’un manque d’approche globale intégrée. Les systèmes ne remettent pas en cause la prééminence du mode routier dans la répartition de l’espace public. D’un point de vue technique (et non politique), repenser l'implantation du tramway semble possible, tant en milieu urbain dense (dans lequel les emprises sur voiries sont largement suffisantes pour implanter un tramway), qu’en zone périphérique. Dans les deux types de territoires, l'insertion du tramway au cœur des zones urbanisées serait à même de drainer une clientèle importante, dans un contexte de densité urbaine forte.
A juste titre, le regard des acteurs chinois sur l’expérience française souligne le manque d’adéquation des problématiques françaises avec l’échelle des villes chinoises, en termes de taille, densité, flux de circulation… Néanmoins, l’approche française pourrait être utilisée comme boîte à outils permettant d’élaborer une vision franco-chinoise des projets de tramway. Le potentiel est grand, d’autant que le tramway pourrait être considéré comme le mode structurant pour toutes les villes chinoises d’un à cinq millions d’habitants, ne pouvant pas prétendre à des développements de métro.
Dans ce contexte, il serait intéressant de faire émerger un projet démonstrateur de tramway, en associant des autorités françaises. Dans le cadre du projet de ville durable franco-chinoise, le site de Caidan dans la périphérie de Wuhan pourrait être une piste.

L'opportunité de coopération technique avec les autorités chinoises pour la production de normes, relais pour les entreprises françaises

La question des aspects normatifs et des règlements de sécurité a été exprimée à plusieurs reprises par les maîtres d’ouvrage chinois. Néanmoins, les délais de mise en œuvre des projets étant très rapides, l’Académie des transports de Chine a exprimé son objectif de travailler à une nomenclature chinoise dans les tout prochains mois. Une implication du Service technique des remontées mécaniques et des transports guidés (STRMTG) et de son savoir-faire sur les aspects sécuritaires serait souhaitable du point de vue chinois. Cette coopération sur les normes pourrait être une première étape et ouvrir la voie à d’autres pistes d’export du savoir faire français.