« Un régulateur fort est le seul moyen de mettre tout le monde d’accord sur la réforme ferroviaire »

La réforme ferroviaire votée par le parlement renforce les pouvoirs de l’Araf, contrairement au projet de loi déposé par le gouvernement. C’était, explique son président, la contrepartie indispensable à l’acceptation par Bruxelles d’un système ferroviaire intégré. Un régulateur qui pourrait bien, dans une prochaine étape, voir ses compétences élargies aux transports terrestres.  

Ville Rail & Transports. Comment s’est passé, selon vous, le débat parlementaire sur la réforme ferroviaire, alors que deux points de vue semblaient s’opposer, d’un côté les parlementaires plutôt favorables à l’extension des pouvoirs de l’Araf, de l’autre les organisations syndicales plutôt hostiles ? 

Pierre Cardo. Globalement, les échanges ont été positifs. Et assez objectifs. J’ai été satisfait de constater avec quel investissement et quel sérieux les parlementaires s’emparaient du sujet, malgré sa technicité. Certains ont dit à propos de mes prises de position que j’ai fait du lobbying ! Mais en tant que président de l’Araf, j’ai des comptes à rendre à l’Assemblée nationale, au Sénat, à la Cour des Comptes, au Conseil d’Etat et même à la Cour d’Appel lorsque mes décisions sont contestées. Je défendrai toujours le rôle d’expert de l’Araf, ses moyens d’expertises ainsi que tous les éléments qui garantissent son indépendance. 

Quant aux organisations syndicales, elles ne se sont pas trop prononcées à notre égard. Certaines refusent l’ouverture à la concurrence alors que la compagnie nationale va attaquer sévèrement des marchés extérieurs. Regardez le fret : le trafic national chute mais il résiste, voire augmente, en transport international et en transit. Nous avons une faiblesse à l’intérieur mais cela n’empêche pas d’aller à l’extérieur. Cela peut finir par poser un problème avec les pays voisins. 

VR&T. Comment pensez-vous avoir convaincu de la nécessité de renforcer le rôle de l’Araf ? 

P. C. Le texte initial ne renforçait pas les compétences de l’Araf. Il prévoyait une extension de ses interventions mais seulement pour avis. En clair, l’Araf pouvait s’exprimer, mais après on en tenait compte. Ou pas. 

L’Araf dispose depuis sa création d’un avis conforme sur l’accès au réseau. Or, dans le projet de loi, l’Araf ne détenait plus qu’un avis motivé. Ce point a fait l’objet de nombreuses discussions avec les parlementaires mais aussi avec le ministère. Auparavant, nous  avions donné notre point de vue sur la question. Nous avons été auditionnés par les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat, mais nous n’avons jamais été consultés en tant que tels sur le projet de loi par le ministère, même si nous avons pu donner notre avis au cours d’entretiens.

Or, un régulateur fort est nécessaire du fait de l’architecture du projet de réforme ferroviaire. Tout le monde d’ailleurs le réclame, le ministre, la SNCF, l’Europe. Mais l’écriture du premier texte était totalement en contradiction avec cet impératif. La Commission européenne a lâché du lest sur l’architecture verticalement intégrée adoptée par la France. Elle exige en contrepartie un régulateur fort. Et elle a mis en place une bombe à retardement avec la clause de réciprocité. Si un pays constate que ses opérateurs ne peuvent pas concurrencer un opérateur historique d’un voisin, il est susceptible d’interdire la venue des filiales ou de l’opérateur historique du pays voisin. 

Garantir un régulateur fort est le seul moyen de mettre tout le monde d’accord sur la réforme ferroviaire. Mais il était difficile d’expliquer qu’on renforçait le régulateur en lui enlevant son pouvoir. C’est ce que j’ai expliqué. Toute notre argumentation a porté sur cela, nous avons fait en sorte que le législateur le comprenne. Et à la fin du débat, le régulateur se retrouve avec un pouvoir dans le domaine de la tarification nettement renforcé. Nous avons aussi reçu le soutien d’acteurs qui n’étaient pas prévus au départ et qui sont les régions. Elles voient le prix qu’elles payent pour le transport et elles ont bien compris que le seul qui pouvait dire si c’est justifié ou pas, c’est le régulateur. 

Le régulateur, ce n’est pas lui qui ouvre à la concurrence, il est là pour servir de garde-fou lorsque viendra la concurrence, pour qu’elle se passe dans des conditions normales : il ne faut pas que le monopole historique crée des discriminations par le biais de sa position dominante sur le secteur, ni qu’il soit désavantagé.

Tout l’enjeu, c’est de juguler, contrôler les monopoles, c’est-à-dire principalement RFF — demain SNCF Réseau — et, de par les infrastructures de service dont elle dispose, de contrôler aussi SNCF en tant que gestionnaire d’infrastructures. Notre rôle est d’éviter que les monopoles abusent de leur position dominante. 

VR&T.  Pourquoi à votre avis, le texte initial prévoyait-il de vous retirer l’avis conforme ? 

P. C. Dans la législation européenne, il est précisé que c’est le gestionnaire d’infrastructure qui fixe la tarification. On nous a expliqué, au ministère, que nous ne pouvions disposer de l’avis conforme car si nous nous opposons à la tarification proposée par RFF, ce qui fut le cas l’an dernier, c’est nous qui aurions alors fixé la tarification, ce qui relève de RFF. C’est faux ! Ce que nous demande l’Europe, c’est de vérifier que la tarification construite par RFF est conforme aux principes édictés par les directives européennes, c’est-à-dire notamment fondée sur la transparence, la non-discrimination… 

Finalement, nos arguments ont été entendus et nos pouvoirs en matière de tarification sont nettement renforcés. Nous avons obtenu l’extension de l’avis conforme sur les infrastructures de services, sur Gares & Connexions. Ils ont été étendus aussi à la Surveillance générale, ce que nous n’avions pas spécialement demandé, mais qui relève d’une certaine logique, puisqu’elle va être intégrée à l’Epic de tête et mise à disposition des opérateurs.

VR&T.  Quels sont les autres amendements qui vont dans le sens que vous souhaitiez ? 

P. C. Autre sujet sur lequel nous avons dû batailler : le nombre de permanents. Une disposition du projet de loi prévoyait que, de 7 membres du collège, nous passions à 5. Nous sommes finalement revenus au chiffre 7. Il y aura 3 permanents, le président et deux vice-présidents, ainsi que 4 vacataires. Cette formule permet de renouveler le collège et de ne pas « casser » la carrière de ses membres. C’est une victoire. Quant aux deux vice-présidents, ils peuvent être spécialisés sur des questions particulières. 

En ce qui concerne la commission des sanctions, le texte initial prévoyait un permanent qui soit rapporteur. Or, en quatre ans, nous n’avons jamais pris aucune sanction. Avec ce projet, nous aurions dû payer, cher, quelqu’un à ne rien faire. Nous avons donc proposé une commission des sanctions qui ne coûte rien de plus que les vacations dont on a besoin. Il y aura un magistrat nommé par le Conseil d’Etat, un par la Cour des Comptes et un par la Cour de Cassation. Ils seront donc indépendants de nous. C’est un système logique, confortable, peu onéreux, et qui pourrait s’appliquer à toutes les autorités de régulation. Finalement, le gouvernement a fait passer un amendement qui a réglé cette question. 

Tout cela est positif. Le Parlement nous a entendus. Le ministre des Transports a eu suffisamment d’ouverture d’esprit et le travail de Gilles Savary de ce point de vue a été remarquable. Il a vite compris la problématique. 

VR&T. Pourquoi étiez-vous opposé à la présence d’un commissaire du gouvernement, dispositif finalement supprimé ? 

P. C. Un commissaire du gouvernement aurait dû assister à toutes les séances du collège. Le pauvre aurait souffert ! En fait, je ne comprends pas l’intérêt pour une autorité que l’on dit publique et indépendante de se voir faire passer les messages du gouvernement par un commissaire.

A l’Araf, le principe, c’est que nous ne faisons pas de comptes rendus des auditions du collège pour favoriser de vrais échanges. Avec un commissaire du gouvernement, il y aurait eu le risque que les échanges soient moins francs. On a créé une autorité indépendante pour qu’elle soit vraiment indépendante du pouvoir exécutif. Avec le commissaire, on allait mélanger les genres. 

VR&T. Y a-t-il des points qui auraient pu être améliorés ? 

P. C. Il est prévu un haut comité du ferroviaire censé conseiller le Premier ministre ? C’est très bien, ça durera un certain temps. Et un comité des utilisateurs. Qu’il y ait un comité des utilisateurs, qui exprime ses besoins auprès du gestionnaire d’infrastructure ne me paraît pas une mauvaise chose en soi. Mais on a vu apparaître une charte et on a compris que ce comité pourrait faire de la conciliation. Cela pourrait paraître positif, mais n’oublions pas que c’est le gestionnaire d’infrastructure unifié (GIU) qui présidera ce comité. Il sera donc à la fois juge et partie. De notre côté, nous ne sommes pas associés… au nom de la séparation des pouvoirs. Cela me paraît gênant. L’Araf ne peut pas être que le gendarme du ferroviaire. C’est bon qu’elle le soit. Mais l’Araf fait aussi de la prévention, elle ne fait pas que de la procédure. Elle a donc besoin de connaître tous ces petits problèmes auxquels sont confrontés les petits opérateurs pour mieux comprendre les procédures d’attribution et voir comment il a été possible d’arriver à telle ou telle situation. On peut venir voir l’Araf pour être conseillé ou pour faire faciliter les choses. Quand l’Araf peut éviter les conflits, elle le fait. 

Ainsi, on néglige le rôle de prévention du régulateur et cela m’ennuie. On projette l’Araf dans un rôle curatif et procédural. C’est nous donner indirectement une image qui n’est pas la nôtre. C’est dommage car nous menons nous-mêmes des procédures de concertation. 

Quant à la charte, la question est de savoir ce qu’elle contiendra. Il s’agirait d’un code de bonne conduite ? Qu’est-ce que cela veut dire ? Que RFF se conduit mal ? Quelle est sa valeur juridique ? 

Soit c’est redondant par rapport au document de référence du réseau (DRR) qui existe déjà, soit cela en extirpe quelque chose. 

VR&T. Le transport par autocar est appelé à se développer. Il pourrait faire concurrence au train. Pensez-vous que le champ d’intervention de l’Araf devrait être élargi pour en tenir compte ? 

P. C. Il est vraisemblable qu’un jour, l’Araf sera compétente sur les activités internationales et nationales du transport par autocar. Déjà, lorsqu’une ligne internationale ferroviaire est lancée, nous devons vérifier qu’il s’agit bien principalement d’une liaison internationale et qu’elle n’aura pas de conséquence sur les conventions TER. C’est ce que nous avons fait par exemple avec Thello [exploitant des trains de nuit France-Italie, NDLR]. 

Mais pour le moment, personne ne se pose cette même question à propos d’une ligne internationale par autocar alors qu’elle pourrait aussi déséquilibrer une convention TER. L’Autorité de la concurrence a relevé que 10 % des refus d’autorisation de cabotage par autocar n’avaient aucune justification. Il faut donc mettre en place une autorité indépendante. D’autant que si, demain, une filiale de la SNCF fait du cabotage, la situation sera paradoxale : d’un côté la SNCF pourra conquérir des passagers nouveaux via sa filiale, mais de l’autre, elle pourra en perdre puisqu’une partie de ses clients TER pourrait préférer l’autocar. Cette concurrence pourrait aussi déséquilibrer la convention TER et l’autorité organisatrice des transports payer plus cher la convention alors que c’est la SNCF elle-même qui serait à l’origine de la diminution du trafic. 

Il faut donc définir les règles et profiter de l’expertise d’une autorité indépendante. D’ici un an ou deux, il est possible que nous récupérions cette compétence. A terme, je pense que l’Araf deviendra l’Autorité indépendante du transport terrestre. 

Le fait que c’est le président d’un groupe multimodal qui sera aux commandes de l’Epic de tête SNCF, chargé de définir une stratégie ferroviaire, renforce aussi cette option. Mais auparavant, l’Araf doit s’imprégner des nouvelles dispositions prévues par la réforme ferroviaire et s’emparer de ses nouvelles compétences. C’est pourquoi nous ne réclamons pas encore d’être une autorité multimodale. Il y a en effet deux façons de tuer un régulateur : soit en lui enlevant des compétences, soit en l’écrasant de travail. Nous avons essayé d’éviter les deux pièges. Le routier attendra. Les évolutions ne peuvent pas être décidées sur un coin de table. Nous allons d’abord revoir notre doctrine sur le ferroviaire. Nous rentrerons dans la multimodalité après, quand le politique aura tranché. 

Propos recueillis par François DUMONT et Marie-Hélène POINGT