Hongkong : un modèle économique en questions

Réputés dans le monde pour son réseau performant, sa carte Octopus, son métro MTR et ses tramways à impériale, les transports de Hongkong font rêver les professionnels du transport. Emmanuel Vivant, PDG de RATP Dev Transdev Asia et directeur général des tramways de Hongkong est venu expliquer devant le Club VR&T le modèle économique de ces transports publics rentables sans bénéficier d’aucune subvention. Grand témoin du Club Ville Rail & Transports consacré à Hongkong, Emmanuel Vivant a d’abord planté le décor. Rappelant que l’ancienne colonie britannique est un territoire de 1 100 km2, peuplé par sept millions d’habitants bénéficiant d’un PIB (à parité de pouvoir d'achat) de 56 500 dollars par tête, soit le double de celui de la France. Rétrocédée à la Chine en 1997, cette région de la République populaire de Chine bénéficie d’un statut particulier. Le territoire a gardé sa monnaie, son système juridique hérité du droit britannique et dispose d’un système économique différent du reste du pays : pas de TVA, pas de taxes à l’import ou à l’export, un bouclier fiscal de 17 %, pas de régulation sur le temps de travail, pas de négociation collective… Pour Emmanuel Vivant, « la création d’un Smic, il y a cinq ans, a été une révolution ! », Mecque du capitalisme, Hongkong est la ville la plus dense du monde avec 35 000 habitants au km2 en moyenne et jusqu’à 55 000 habitants au km2. Mais seul 20 % du territoire est urbanisé. La péninsule est constituée d’îles montagneuses et d’espaces non développés, vierges et préservés.
A Hongkong, 90 % des déplacements se font en transports publics (taxis compris). Les habitants ont le choix entre un réseau ferré de 230 km, 6 000 bus, un tram, des ferries… Et si la région ne compte que 400 000 voitures, soit le taux de véhicules particuliers le plus faible du monde dans une métropole, cela fait tout de même 100 véhicules par kilomètre de route, car le réseau est limité. Les habitants privilégient donc les transports en commun avec lesquels ils font deux voyages par jour en moyenne, soit 12 millions de déplacements quotidiens, 5 millions en métro, 4 millions en bus, le reste en minibus, tram et ferries. Plus de 95 % des habitants ont au moins une carte Octopus, carte de paiement des transports sans contact, qui a inspiré l’Oyster card de Londres.
Les transports publics hongkongais sont peu régulés. « On parle de non-interventionnisme positif, précise Emmanuel Vivant. Le gouvernement laisse les acteurs se débrouiller et n’intervient par petites touches que pour corriger les problèmes. » Il y a peu de coordination et beaucoup de concurrence dans le marché. Le tram, par exemple, est en compétition avec 50 lignes de bus, les passagers ont donc le choix. L’économie est ouverte, mais dominée par de grosses sociétés privées qui se sont développées avec l’immobilier. Les deux sociétés de bus appartiennent à des grands groupes immobiliers, idem pour le ferry, et c’était également le cas du tram avant que RATP Dev et Transdev ne le reprennent. Seul le métro fait exception. Historiquement c’était une société gouvernementale qui a été mise en bourse après la crise asiatique. Il y a peu d’appels d’offres. « Le gouvernement donne des franchises d’exploitation de dix ans, mais tant que le travail est bien fait, elles sont renouvelées. En revanche s’il considère que le service s’est dégradé il peut remettre les droits d’exploitation en compétition. Ce qui est déjà arrivé. » C’est un modèle très capitalistique. Les opérateurs possèdent tous leurs moyens de production. MTR possède les tunnels, les trains…
Les transports publics ne bénéficient d’aucune subvention publique. Ce sont les utilisateurs qui payent le service. « Le métro bénéficie toutefois de subventions pour le “droit à développer”, et récemment le gouvernement a accordé des aides pour certaines lignes de ferries desservant des îles peu habitées que les opérateurs considéraient non viables et menaçaient d’abandonner. Pour assurer la pérennité du service, le gouvernement a accordé de faibles subventions aux opérateurs », précise le PDG de RATP Dev Transdev Asia.
Autre spécificité bien connue des transports hongkongais : les opérateurs se dotent de revenus annexes, notamment la publicité et l’immobilier. C’est ainsi que beaucoup d’immeubles de la ville de Hongkong ont été développés par MTR, car la société de métro finance le coût de création de nouvelles lignes en ayant recours à l’immobilier. Pour cela elle demande au gouvernement de lui accorder des mètres carrés à développer autour des stations qu’elle achète au prix « green field ». « MTR achète ces terrains à la valeur “5” pour y construire des lignes de chemin de fer, elle en fait des allotissements qu’elle revend à des promoteurs immobiliers. L’entreprise peut les revendre “10” avec le droit à développer, ou “8” et prendre 50 % des plus-values des appartements, ou encore “8” avec obligation de lui rétrocéder une partie des constructions. » C’est ainsi que l’opérateur de métro en est arrivé à gérer 15 centres commerciaux. « Si le modèle hongkongais suscite la curiosité des Européens, vus de Hongkong nos systèmes sont considérés comme socialistes », s'amuse Emmanuel Vivant.
Après cet état des lieux, le patron du réseau de tramways de Hongkong a évoqué son expérience de transporteur. En 2009, la filiale chinoise de RATP Dev Transdev Asia a repris l’exploitation du tramway hongkongais vieux de 112 ans, en le rachetant à un promoteur immobilier. « Nous avons amélioré le service, notamment en mettant en service des trams plus modernes mais ressemblant aux anciens, car les habitants y sont très attachés. Nous voulions montrer qu’un opérateur peut apporter quelque chose de plus par rapport à un promoteur immobilier. » Ces trams, dits « Signature » très modernes, sont construits dans les ateliers du transporteur. Chaque jour le « Ding Ding », comme on le surnomme, fait voyager 200 000 passagers dans l’une des 164 rames à deux étages circulant sur un réseau 13 km plus une boucle de 2,5 km. Et ce pour la modique somme de 0,25 euro le ticket, sans aucune subvention. Ce qui en fait le mode de transport le moins cher de l’île, mais aussi le plus fréquent et le plus accessible avec 120 arrêts. Un tous les 250 mètres. Mais la concurrence avec le métro et le bus reste rude. « Il nous faut continuer à convaincre et innover. C’est ainsi que nous avons été les premiers à proposer de l’information en temps réel, ou que nous avons mis en place une organisation scientifique du service ayant comme objectif d’attirer plus de passagers avec des ressources limitées. » L’exploitant compte 630 employés. « Nous exploitons sept relations différentes en collectant les données d’Octopus et en utilisant un algorithme qui affecte les moyens pour minimiser les temps d’attente et les surcharges. » L’entreprise exploite à ses risques et périls, « chaque euro qu’on investit doit rapporter et nous sommes propriétaire de tout : les trams, la voie, les dépôts… » Les recettes annexes représentent une part importante du chiffre d’affaires de l’entreprise, qu'Emmanuel Vivant n’a pas souhaité préciser. Des revenus qui viennent de la publicité, à la fois sur les trams et les abris, mais aussi de la privatisation des rames pour des événements privés, de la commercialisation de produits dérivés. Et l’entreprise vient de mettre en place un tram dédié aux touristes avec audioguide.

Le système hongkongais a des qualités évidentes. Mais il est si éloigné du nôtre qu'il semble difficile de s'en inspirer. « Si on peut, on le fait peu », regrette Daniel Cukierman, président de DC Consultant et lui-même ancien CEO de Veolia Transport RATP Asie. « Le système hongkongais est la preuve que la valeur créée avec les infrastructures peut être récupérée par ceux qui font les investissements. Ce qui n’est pas le cas chez nous où c’est l’immobilier qui récupère cette valeur, et dans une moindre mesure les collectivités. » La société du Grand Paris a raté l’occasion de s’inspirer de cet exemple. « En gardant 800 mètres autour des gares, la SGP aurait pu ainsi financer son métro. » Autre leçon qu’il tire de cet exemple, « c’est que gagner de l’argent n’est pas honteux et n’empêche pas d’être bon ». Regrettant qu’en France cela reste tabou. « C’est comme si les services publics ne devaient pas gagner d’argent. Pour Eole, on va faire des gares cathédrales. C’est bien, mais cela ne permettra pas de profiter du trafic pour obtenir des revenus supplémentaires. » Daniel Cukierman s’étonne aussi que les collectivités préfèrent se priver de revenus plutôt que de faire de la publicité sur leurs trams. « Ce qui se fait à Hongkong nous démontre qu’on peut équilibrer une entreprise avec un service de qualité et des prix du ticket plus bas que chez nous. Il est donc surprenant qu’en construisant le Grand Paris, un métro automatique, qui va permettre d’économiser le coût des conducteurs, on prévoie tout de même d’avoir un service déficitaire à subventionner. »

On sait d'autre part que les villes chinoises sont tentées par le modèle HK. Mais, pour Jean-François Doulet, maître de conférences à l'Institut d'urbanisme de Paris, codirecteur du Centre franco-chinois Ville et Territoire et auteur de La ville made in China, ce modèle est difficilement reproductible en raison de la nature du régime foncier. « Le système économique urbain chinois est fondé sur la captation de la plus-value foncière non partagée, au profit exclusif des municipalités. La ville capte la plus-value financière pour se doter d’une manne qui lui permet d’investir et de subventionner les transports publics. Ce mode de fonctionnement chinois est très résistant, même si depuis la fin des années 90 on voit apparaître des innovations en matière de financement, qui se rapprochent de ceux de Hongkong. » Cela a été le cas pour la ligne 13 ou 4 à Pékin ou l’extension de la ligne 2 de Shenzhen. Mais « ces expériences restent un phénomène microscopique à l’échelle chinoise ». Toutefois, depuis dix ans la Chine semble opérer une mutation vers la métropole intégrée, qui devient le nouveau paradigme et pourrait faire évoluer l’articulation urbanisme et transport. « Mais jusqu’à présent le développement des réseaux de transports publics en Chine ne s’est pas fait dans un cadre favorisant la densité ou l’intégration fonctionnelle, relativise-t-il. Le modèle tend à étaler les villes en raison de la captation de la plus-value foncière par les municipalités chinoises qui préfèrent développer des réseaux routiers parce que c’est plus facile et que cela valorise plus rapidement les nouveaux terrains. » Mais c’est de plus en plus critiqué, des mutations s’opèrent. « La Chine, qui est entrée dans une phase de croissance économique ralentie, va chercher à optimiser les territoires et augmenter les niveaux de régulation, ce qui devrait être propice à la densification et à l’articulation des transports, et donc à se rapprocher de ce qui se fait à Hongkong. » Le pays entre dans une nouvelle échelle : celle de la grande région urbaine. Le TGV chinois a fait émerger une vingtaine de clusters urbains qui sont au cœur de l’aménagement du territoire. Se pose alors la question de la valorisation de l’aménagement autour de ces gares. « On expérimente des formes de captation de la plus-value foncière entre municipalité et province. Les projets de TER vont poser la question des gares et des modalités de financement de leur aménagement. Ce tournant du développement urbain et des réseaux de transport et de la mobilité va-t-il apporter des choses inédites et voir émerger un modèle chinois ? L’avenir le dira, mais la Chine hérite d’un système très peu favorable aux transports collectifs et à leur intégration dans la dynamique urbaine, constate M. Doulet. Et pour le moment le modèle chinois reste très résistant à ce qui se fait à Hongkong, où l’on ne considère pas que les transports collectifs sont un service public, alors qu’en Chine ils bénéficient de subventions des titres de transport. » La question des gares et de leur intermodalité reste centrale en Chine. Est-ce que les promoteurs vont s’adapter ? De quelle façon ? « Autour des gares chinoises, on constate un fort dynamisme de services de mobilité avec la mise en place de vélos en libre service, de navettes partagées, de minibus exploités par des associations de propriétaires privés, ou de centres commerciaux… Il y a des singularités en termes de mobilité, de réactivité et d’adaptabilité mais elles ne touchent pas encore le cœur du financement via l’immobilier. »

Quelles leçons tirer du modèle hongkongais ? Emmanuel Vivant retient d’abord sa culture commerciale. « La demande guide l’offre, parce que seul le client paye et qu’il n’y a pas de subvention. » Il cite également en exemple le développement des revenus annexes, la rigueur de gestion, la culture de l’autosuffisance, et enfin l’efficacité opérationnelle de MTR et des autres opérateurs. Mais le PDG de RATP Dev Transdev Asia considère que les transports de Hongkong pourraient s’améliorer en s’inspirant de ce qui se fait chez nous. Notamment en ce qui concerne la coordination intermodale. A Hongkong l’intermodalité n’est pas un sujet. Comme les opérateurs sont concurrents, ils n’ont pas intérêt à faciliter le passage d’un mode à l’autre. Un inconvénient toutefois limité car il y a tellement d’offres point à point, que les voyageurs ont rarement besoin de changer. Le véritable point faible des transports Hongkongais c’est le manque d’information multimodale pour les voyageurs, toujours pour des raisons de concurrence. Autre piste d’amélioration : la tarification, « car la carte Octopus n’est qu’un porte-monnaie électronique qui n’offre pas de discount ». Le patron des trams a pu vérifier que dans ce domaine les choses n’étaient pas faciles à mettre en place. « Nous avons demandé la possibilité de proposer des transferts gratuits bus/tram, ce qui est difficile à obtenir car cela peut être considéré comme de la compétition déloyale avec d’autres modes. » Si les transports Hongkongais ont de quoi inspirer l’Europe, ils pourraient encore se perfectionner en jouant la carte de l’intégration tarifaire et de l’information, en proposant des pôles d’échanges mieux conçus, en développant des modes doux, (marche à pied ou vélo), des espaces publics de qualité, où encore en améliorant les problèmes de congestion qui pénalisent les bus.

 Nathalie CHRZAVZEZ-FLUNKERT

Testez vos connaissances sur le métro hongkongais

Vous pensez tout savoir sur le MTR, pour Mass Transit Railways ? Le PDG de RATP Dev Transdev Asia, vous propose un quiz. Selon vous ces affirmations sont-elles fondées où font-elles partie du mythe ?

MTR ne touche pas de subventions
Faux : l’entreprise ne touche pas de subventions d’exploitation (sauf tarifs spéciaux pour les personnes âgées), mais il existe des subventions d’investissement, de deux natures, du cash sur certaines lignes et des droits de développement immobilier sur les autres. MTR mixe le développement immobilier et les subventions cash lorsqu’il n’y a pas de terrain à développer.

MTR bénéficie de terrains gratuits.
Faux : mais l’entreprise les achète à des tarifs préférentiels, à la valeur du terrain agricole et n’a pas à payer de droits pour en changer l’usage.

Grâce à l’immobilier MTR est extrêmement rentable.
Vrai et Faux : l’entreprise a des marges opérationnelles de 50 % mais elle les utilise pour financer des investissements colossaux. Sa rentabilité est de 6 %.

MTR finance ses opérations avec l’immobilier.
Faux : les opérations sont excédentaires, grâce aux revenus des voyageurs et de la publicité. L’immobilier ne finance que la part des investissements non couverte par les excédents d’exploitation.

MTR est devenu d’abord un développeur immobilier.
Vrai et Faux : l’entreprise possède 13 millions de m2 à Hongkong, dont 267 000 m2 qu’elle gère. Mais MTR reste culturellement une entreprise ferroviaire. L’immobilier n’est qu’un département.

MTR a inventé le développement immobilier.
Faux : l’utilisation de la valorisation des terrains pour financer a été un modèle classique du développement des lignes de chemin de fer au XIXe et début XXe siècle. Cela s’est fait aux Etats-Unis, en Angleterre, au Brésil ou au Japon. A Hongkong tous les opérateurs le font d’une façon ou d’une autre. Son institutionnalisation est en revanche unique et liée notamment à l’histoire de Hongkong et de sa rétrocession du Royaume-Uni à la Chine. Comme les gouvernements des deux pays ne voulaient pas investir à Hongkong, cela a incité l’entreprise à avoir recours à un développement autonome sans que le gouvernement ait besoin de s’endetter pour financer des projets.