Coordination urbanisme-transport : regards croisés sur quatre agglomérations suisses et françaises

Plusieurs chercheurs de l’Inrets, de l’Institut d’urbanisme de Paris et de l’Ecole polytechnique fédérale de Lausanne ont analysé les documents de planification urbaine, les études et les projets de transport élaborés au cours des cinquante dernières années dans quatre agglomérations en Suisse et en France : Berne, Genève, Bordeaux et Strasbourg. Deux de leurs confrères se sont penchés sur leurs recherches et nous livrent leurs remarques. L’idée selon laquelle une meilleure coordination entre les politiques de transport et d’urbanisme est une des conditions d’un développement urbain durable est largement admise par les chercheurs, les professionnels et les responsables politiques. Si les objectifs de réduction des circulations motorisées, de maîtrise des consommations d’énergie ou de lutte contre les ségrégations socio-spatiales en ont renouvelé les enjeux, la question du lien entre le développement des réseaux de transport, l’organisation des flux de déplacements et les formes urbaines est pourtant loin d’être nouvelle. En témoignent, par exemple, les travaux de Haussmann ou de Cerdà, ou encore le projet de la fameuse « Ciudad Lineal » (cité linéaire) de l’urbaniste Arturo Soria y Mata. Au cours des cinquante dernières années, les objectifs qui sous-tendent ce principe d’aménagement ont néanmoins largement évolué. Ainsi, la vision moderniste d’une organisation urbaine amplement dédiée à l’écoulement des flux automobiles a-t-elle fait place à une conception nouvelle, où « l’urbanité » est devenue une valeur essentielle de la conception des voies et du partage des espaces de circulation entre les différents modes de transport (Wachter, 2003).

Dans une recherche comparative entre la France et la Suisse, récemment publiée dans les collections de l’Inrets, nous nous sommes intéressés à la manière dont les acteurs en charge des politiques de transport et de la planification urbaine dans plusieurs grandes agglomérations ont appréhendé ce changement de perspective, de la « ville automobile » à la « ville durable ». Plusieurs chercheurs de l’Inrets, de l’Institut d’urbanisme de Paris et de l’EPFL ont analysé les documents de planification, les études et les projets élaborés au cours des cinquante dernières années dans quatre agglomérations en Suisse et en France : Berne, Genève, Bordeaux et Strasbourg. Cette analyse documentaire a par ailleurs été complétée par des entretiens semi-directifs avec les acteurs locaux du présent et du passé sur les différents sites.

La question du changement de politique était au cœur de notre réflexion. Comment les enjeux, les conceptions et les pratiques locales de la coordination entre transport et urbanisme ont-ils évolué ? Quels sont les facteurs qui favorisent la coordination et, à l’inverse, peut-on identifier les sources d’inertie et de segmentation de l’action publique ? Pour répondre à ces interrogations, nous avons reconstitué les trajectoires des politiques de transport et d’urbanisme des quatre agglomérations depuis la fin des années 1960, en identifiant l’évolution des enjeux, des moyens et des dispositifs de coordination caractérisant les deux secteurs d’action. Il en ressort plusieurs aspects.
 

1/ Les doctrines d’action sont fortement influencées par les cultures nationales et les contextes locaux

A première vue, les quatre trajectoires urbaines révèlent une évolution assez similaire des idées, des valeurs et des principes d’action relatifs à la coordination entre transport et urbanisme. D’une région urbaine à l’autre, la ressemblance des discours et des argumentaires qui encadrent ou justifient le bien-fondé de l’intervention publique atteste de la force de doctrines globales, largement diffusées à l’échelle internationale dans les milieux professionnels. Une analyse plus approfondie révèle cependant l’influence des cultures nationales et le poids des contextes locaux dans la mise en œuvre de ces principes généraux.

Les conceptions du fait urbain ont ainsi inspiré des politiques d’aménagement du territoire initialement très différentes en Suisse et en France.

En Suisse, l’aménagement du territoire fut, à l’origine, influencé par des idéologies anti-urbaines, renvoyant aussi bien à des considérations d’ordre moral qu’à une peur de la domination politique des villes. Sur le plan idéologique, on retrouve par ailleurs l’influence des doctrines ruralisantes de la première moitié du XXe siècle (Walter, 1994). C’est en référence au principe d’autosuffisance alimentaire qui s’impose dans les années 1940 qu’est votée en 1952 la loi fédérale sur la protection agricole, dont les différentes traductions cantonales ont eu pour effet de limiter l’extension urbaine. La rareté du sol et la protection des ceintures vertes agricoles se sont ainsi durablement imposées comme des principes directeurs de l’aménagement du territoire, notamment dans les espaces les plus contraints, comme celui du canton de Genève.

Alors que la prise en compte de la spécificité des espaces urbains est récente en Suisse, en France, la question urbaine fut constitutive du renouveau de la politique nationale d’aménagement du territoire dans les années 1960. Cette politique se fondait initialement sur des objectifs et des outils de redistribution de la croissance économique et de rééquilibrage entre Paris et les grandes agglomérations de province. Les schémas de développement et d’aménagement urbain (SDAU) des années 1970 renvoient à une approche hiérarchique de la croissance urbaine, où le développement urbain périphérique est conçu comme un moyen de limiter le poids du centre, voire de compenser les conséquences de l’exode rural qui s’est accéléré dans les années 1950. Dans cette approche, la rareté du sol ne constitue pas un facteur limitant de l’expansion urbaine, en dehors de contextes locaux très spécifiques.

La comparaison franco-suisse nous a par ailleurs permis de questionner l’influence relative de la sensibilité environnementale en matière de planification urbaine et de politique de transport.

La prise en compte de la question environnementale en Suisse est ancrée dans une tradition ancienne d’intervention publique pour la protection du paysage. De la fin du XIXe siècle et jusqu’aux années 1960, cette régulation s’est fondée sur la protection d’éléments ponctuels qui participent de la constitution d’un « paysage national » (Nahrath, 2008). Dans les années 1960, la prise de conscience d’une forte augmentation de la pression exercée par les activités humaines sur l’environnement a incité la mise en place d’une véritable politique fédérale de protection du paysage. La loi sur l’aménagement du territoire (LAT) de 1979 est directement influencée par ces enjeux paysagers, à travers la lutte contre le mitage par les constructions et la protection des zones sensibles. Puis les années 1980 marquent un tournant dans l’appréhension de la question environnementale, en formulant de manière globale les problèmes de pollution atmosphérique. Dans le contexte très médiatisé des « pluies acides », qui entraîne la convocation d’une séance extraordinaire du Parlement de la Confédération helvétique, l’accent est mis sur la régulation des émissions polluantes liées à l’industrie et au trafic motorisé. La réduction des nuisances environnementales figure ainsi parmi les enjeux du projet de modernisation du réseau ferroviaire suisse, Rail 2000, adopté à la suite d’un vote national en 1987. Par ailleurs, le vote de la loi fédérale sur la protection de l’environnement, en 1983, s’accompagne de la définition de normes de bruit et de pollution qui visent à limiter le développement de l’urbanisation là où les seuils maximaux sont dépassés.

Comparativement, la prise en compte à l’échelle nationale de la protection de l’environnement dans le champ des transports et de l’urbanisme est beaucoup plus tardive en France. Il faut attendre le vote de la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie, en 1996, pour que la question de la réduction des émissions du trafic automobile inspire un renouveau de la planification locale des déplacements, à travers la relance des plans de déplacements urbains (PDU). Quelques années plus tard, la loi d’orientation sur l’aménagement du territoire (loi Voynet) et la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) déclinent les enjeux de développement durable en un certain nombre d’objectifs relatifs à la maîtrise des circulations automobiles, à l’équilibre entre développement et renouvellement urbain et à l’urbanisation prioritaire des zones les mieux desservies par les transports collectifs.

Si le poids de la question environnementale dans la promotion de modes alternatifs à la voiture particulière semble indiscutable, en Suisse comme en France, son rôle dans la mise en œuvre de politiques coordonnant urbanisme et transports apparaît plus ambigu. L’analyse des plans de déplacements urbains issus de la loi sur l’air, en France, avait déjà souligné la faiblesse de l’appropriation locale des objectifs globaux de maintien de la qualité de l’air et d’utilisation rationnelle de l’énergie (Offner, 2003). On peut par ailleurs souligner une certaine incompatibilité entre le recours au zonage, qui dérive de l’application de normes de bruit, de pollution ou de critères de protection des zones naturelles et la recherche d’une articulation optimale entre formes urbaines et réseaux de transport, qui s’appuie sur des critères de mixité entre zones d’habitat et d’activités. Afin de lutter contre le risque de segmentation urbaine découlant des zonages, le canton de Berne a récemment mis en place un critère dit de « pondération des trajets », tenant compte du trafic généré par la création de nouvelles activités dans le choix de leur implantation.
 

2/ La cohérence institutionnelle n’est pas un préalable au changement, mais une conséquence du changement

La mise en œuvre de politiques coordonnant la planification urbaine et le développement des réseaux de transport ne dépend pas seulement de l’évolution des enjeux énoncés à l’échelle nationale, ni des priorités définies à partir des contextes locaux. L’architecture institutionnelle joue également un rôle important, en établissant les règles du jeu des acteurs impliqués dans l’élaboration de ces politiques. En France, l’idée communément admise est que le morcellement institutionnel constitue un obstacle à la définition et à l’application de politiques publiques cohérentes. Un des principaux leviers du changement reposerait donc sur la réforme des institutions territoriales. La comparaison entre la France, Etat-nation ayant progressivement décentralisé ses compétences, et la Suisse, Etat fédéral dont le système politico-administratif n’a que très peu évolué au cours de la période, s’est révélée particulièrement pertinente pour mettre à l’épreuve cette assertion vis-à-vis de la coordination entre transport et urbanisme.

Ainsi l’existence d’institutions intégrant les compétences de transport et d’urbanisme à l’échelle de l’agglomération ne suffit-elle pas à la mise en œuvre de politiques coordonnées. En attestent tout d’abord les trajectoires des deux agglomérations françaises, Strasbourg et Bordeaux, qui furent dotées par l’Etat de communautés urbaines à la fin des années 1960. Malgré l’existence de ces structures de coopération intercommunale intégrées, ce sont les communes qui conservent, pour l’essentiel, le pouvoir décisionnel en matière d’urbanisme, alors que la structure communautaire a été mise à profit pour développer les services de transports urbains et gérer un certain nombre de voiries structurantes. Le stationnement et l’entretien de la voirie communale restent également du ressort des communes. La segmentation géographique et technique des compétences a été renforcée par la résistance des élus locaux face à la création autoritaire des communautés urbaines. Dans les deux agglomérations, un pacte politique fondé sur le principe de non-ingérence de la structure communautaire dans les affaires communales a permis d’en neutraliser tout caractère contraignant. Ce mode de fonctionnement consensuel se traduit notamment par l’absence de priorités d’aménagement définies collectivement et qui pourraient s’imposer aux stratégies de développement communales.

La segmentation sectorielle est également très marquée dans le cas genevois, mais à la différence de ce que l’on peut observer dans les deux agglomérations françaises, elle n’est pas associée à un morcellement géographique du pouvoir politique. Au contraire, le canton de Genève est l’un des cantons en Suisse où l’autonomie des communes est la plus faible, les marges de manœuvre de ces dernières en matière d’aménagement de l’espace comme d’organisation des transports étant très limitées. Malgré cette double intégration technique et géographique des compétences, on assiste depuis les années 1980 à une sectorisation croissante des procédures et des projets, en particulier dans le champ des transports. Le renouveau des réflexions sur les transports publics, qui s’est accompagné au début des années 1990 d’une réflexion sur la circulation dans le canton de Genève et la politique de report modal (Circulation 2000), ne fait aucune référence aux problématiques d’urbanisme. A partir de cette période, les plans directeurs de transports et les projets d’aménagement, auparavant regroupés au sein du plan directeur cantonal, ont par ailleurs été élaborés séparément (Kaufmann, Sager, Ferrari et Joye, 2003).

Par ailleurs, le cas de Berne montre que la coordination urbanisme-transport peut émerger en l’absence d’institutions intégrées à l’échelle de l’agglomération. A l’inverse de Genève, et comme dans la plupart des autres cantons suisses, l’autonomie communale dans le canton de Berne est importante : ce sont les communes qui sont compétentes en matière d’aménagement de leur territoire, d’organisation des services de transports urbains et de stationnement. L’une des originalités du contexte bernois tient, par ailleurs, à l’existence de plusieurs régions d’aménagement et de développement, créées dans les années 1970 sous forme d’associations communales regroupant la quasi-totalité des communes du canton. Pendant une vingtaine d’années, le rôle de l’association communale de l’agglomération de Berne, la Verein Region Bern (VRB), s’est essentiellement limité à la représentation des intérêts des communes auprès du canton. La réforme institutionnelle destinée à renforcer les prérogatives de l’association en matière de développement et d’aménagement de l’agglomération n’a été engagée qu’à partir des années 1990 et sans remettre en cause les principes de libre adhésion et d’autonomie communales – toute tentative inverse se heurtant à une forte opposition des citoyens comme des élus. Parallèlement, le canton de Berne, à la suite du vote de la loi sur les transports publics de 1993, a incité à la création de conférences régionales des transports afin d’améliorer la mise en cohérence des offres de transports publics aux différentes échelles et de favoriser la coordination entre transports publics et individuels. La Conférence des transports de Berne (RVK4) a été créée en 1994 et regroupe 87 communes.

Les réorganisations institutionnelles à visée intégrative sont donc postérieures aux pratiques de coordination urbanisme-transport qui émergent à l’échelle de l’agglomération de Berne à partir des années 1980, aussi bien dans les démarches de planification (à l’échelle régionale comme à l’échelle cantonale) que dans l’élaboration des projets. L’institutionnalisation progressive de la coordination, à Berne, procède d’un compromis constamment renégocié entre efficacité des structures de gouvernance et défense de la démocratie de proximité.
 

3 Loin de l’image statique de la cohérence, la coordination apparaît comme un processus de régulation des décalages entre le développement des réseaux, la croissance urbaine et l’évolution des mobilités

Au-delà des aspects idéologiques et institutionnels, les changements d’orientation et de pratiques en matière de coordination urbanisme-transport sont fortement influencés par les jeux d’acteurs locaux et la manière dont ils défendent leurs intérêts.

L’histoire témoigne, par exemple, du poids des logiques économiques dans le développement des grands réseaux techniques urbains, qui doit beaucoup à l’initiative et aux intérêts privés. Ces réseaux s’étendirent d’abord là où la demande était solvable, dans les zones les plus densément peuplées. A l’inverse, dans les zones où ces réseaux risquaient d’induire une urbanisation nouvelle et de créer des valeurs foncières, les propriétaires urbains se montrèrent généralement hostiles à leur extension (Gaudin, 1989). Dans ce contexte, le zonage s’est peu à peu imposé comme un moyen de justifier l’action publique et d’en clarifier les règles pour les propriétaires : l’expropriation par zone permettait de contrôler les prix du foncier et les densités résidentielles. Selon Gabriel Dupuy (1991), cette généralisation du zonage a contribué à reléguer les réseaux « dans une fonction subalterne de technique circulatoire », retardant l’avènement d’un « urbanisme réticulaire », exploitant pleinement les avantages issus du développement des réseaux urbains.

L’analyse des jeux d’acteurs locaux atteste en effet de l’importance des conflits d’intérêts qui opposent une « vision aréolaire » de l’aménagement urbain, définie par des zones et des frontières, à une « vision réticulaire », qui transgresse les frontières pour tenir compte du développement des réseaux et des flux. C’est de la confrontation de ces visions contradictoires qu’émergent les tentatives de conciliation qui aboutissent, selon les périodes et selon les degrés de tension ou de discordance, soit au renforcement des logiques de frontière, soit à l’articulation d’intérêts territorialisés. En d’autres termes, loin de la conception idéalisée et statique de la cohérence entre transport et urbanisme, les pratiques de la coordination relèvent d’un processus de régulation des décalages entre le développement des réseaux, l’évolution de leurs usages et la croissance urbaine.
La trajectoire bernoise est particulièrement illustrative de cette quête d’équilibre constamment renégociée. Malgré le lissage opéré par le temps – les acteurs interrogés parlent volontiers des trente années de pratique de la coordination urbanisme-transport à Berne –, l’histoire des politiques locales met en évidence les tensions et les conflits qui ont émaillé chaque étape du processus. La coordination urbanisme-transport résulte d’un élargissement progressif des problématiques, de l’aménagement de la ville-centre à celui de l’agglomération puis du canton.
 
Les agglomérations transfrontalières offrent des exemples particuliers du poids des jeux d’intérêts locaux dans la coordination entre transport et urbanisme, en raison de l’influence exercée par les différentiels de salaires, les coûts du foncier et la fiscalité locale. Les situations des agglomérations de Strasbourg et de Genève sont, à cet égard, très différentes : alors que l’attraction de Strasbourg ne s’exerce que faiblement sur le territoire allemand, celle de Genève déborde en effet largement les limites cantonales du côté français.

Dans le cas de Genève, les questions d’aménagement urbain et de déplacements sont particulièrement prégnantes dans les relations entre les collectivités suisses et françaises. Les dysfonctionnements croissants du système de transports genevois, qui ont orienté les priorités cantonales vers l’amélioration de l’offre de transports publics au cours des années 1980, apparaissent comme indissociables de la prise en compte effective, dans les documents de planification, de l’échelle de l’agglomération transfrontalière.

Depuis la fin des années 1980, l’accélération de l’étalement urbain s’est en effet accompagnée d’une forte augmentation des flux pendulaires entre la Suisse et la France, provoquant l’engorgement des voies routières d’accès à Genève. La mise en place d’un mode de transport collectif lourd entre la Suisse et la France devient une priorité. Dans les années 1990, un projet de réalisation d’un réseau express régional est élaboré. L’intervention d’un nouvel acteur sur la scène locale, la Coordination économique et sociale transfrontalière (CEST), se révèle décisive dans l’amorce de négociations franco-suisses autour de la mise en place d’une desserte transfrontalière en transports collectifs. Cette organisation, qui cherche à favoriser la concertation entre les syndicats implantés de part et d’autre des frontières nationales, défend les intérêts spécifiques des travailleurs frontaliers selon une logique d’action qui vise à amoindrir le caractère hermétique des frontières nationales. Toutefois, malgré l’efficacité de sa médiation, les négociations entre le canton de Genève et les communes de l’agglomération annemassienne s’enlisent, chacune des parties renvoyant à l’autre une fin de non-recevoir à propos du financement de la ligne. Il faut attendre le début des années 2000 pour que soit relancé un projet de ligne ferroviaire entre Genève et Annemasse, le projet Ceva.
 
Au cours des dix dernières années, le renouveau de la planification stratégique territoriale à l’échelle de l’agglomération franco-valdo-genevoise témoigne d’une volonté commune des autorités suisses et françaises de faire progresser la coopération transfrontalière. Le jeu d’intérêts a évolué en faveur d’un rééquilibrage du rapport de force entre les communes françaises et le canton de Genève. En échange de leur contribution à l’amélioration de l’offre de transports publics, les communes françaises réclament un desserrement de l’emploi sur leur territoire. La brutalité avec laquelle le canton de Genève a pris l’initiative sur le projet Ceva ne facilite pourtant pas les négociations. Les communes françaises, non compétentes en matière de desserte ferroviaire, ont été dessaisies des discussions au profit de la région Rhône-Alpes et de l’Etat français. Face aux réticences de la France à participer au financement de la ligne, le canton de Genève a menacé de ne plus abonder les « fonds genevois », mis en place dans les années 1970 afin de compenser les coûts d’équipements publics liés à l’importance des actifs transfrontaliers résidant en France. L’avenir de Ceva, fer de lance de la politique d’aménagement transfrontalière, ne semble donc pas totalement scellé.

LE CHANGEMENT PAR LA POLITIQUE

Au-delà des visions idéales de la « cohérence » urbanisme-transport véhiculées par les documents de planification, les histoires locales révèlent à la fois la diversité des points de vue et de leur agencement et l’importance des conflits idéologiques relatifs à la question du rapport entre ville et transports. Ainsi, en 1972, à Berne, le rejet par votation populaire du projet d’autoroute urbaine de la H-Lösung, qui marque le début de la « trajectoire bernoise », intervient quelques mois seulement après l’acceptation d’un autre projet d’aménagement, celui de la Bubenbergplätz, qui accordait tout l’espace de circulation aux automobiles au détriment des piétons, renvoyés à des passages souterrains. De même, à l’heure actuelle, la coexistence de plusieurs registres de légitimité des politiques de transport et d’urbanisme, se référant à la compétition métropolitaine, à la protection de l’environnement ou à la lutte contre les inégalités sociales, rappelle que le débat sur les objectifs et sur les moyens de gérer les mobilités spatiales, ou la nécessité de les réguler, est loin d’être tranché.

Or c’est bien de la confrontation de ces différents registres de légitimité et de l’expression de conflits d’intérêts que peuvent émerger les tentatives de conciliation et de coopération des acteurs. La coordination entre transports et développement urbain ressort finalement comme étant un cas particulier d’un problème d’ordre plus général, relatif aux capacités de régulation par les pouvoirs publics locaux de réseaux et de mobilités qui, par essence, débordent leurs périmètres de compétence.

Sur le pan institutionnel, c’est donc bien la question de la coopération entre les acteurs territoriaux qui prédomine, plutôt que la création d’institutions « cohérentes par construction », qui seraient à nouveau rapidement dépassées par les dynamiques socio-spatiales, dans leurs périmètres comme dans leurs compétences.

Sur le plan conceptuel, les représentations actuelles de la cohérence urbanisme-transport cantonnent la réflexion urbaine sur la quête de solutions radicales, structurelles, déconnectées des usages comme des conditions d’appropriation de nouveaux choix d’aménagement par les acteurs politiques. Le modèle de la « ville durable », fortement inspiré des exemples suisses et allemands d’un urbanisme favorable à un usage élevé des transports collectifs, néglige les problématiques relatives au développement urbain et à l’aménagement des espaces les plus dépendants de la voiture particulière. En France, les outils de la planification urbaine séparent désormais la programmation des axes routiers de celle des infrastructures ferroviaires. En faisant de la route un sujet tabou, incompatible avec le modèle de la « ville durable », le risque est d’empêcher certaines questions de constituer des problèmes politiques, en particulier l’adaptation des espaces périurbains, a priori vulnérables du point de vue de la dépendance énergétique et du vieillissement des populations.

Par Caroline GALLEZ, chercheuse à l’Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité (Inrets), laboratoire Ville-Mobilité-Transport, université Paris Est, et Vincent KAUFMANN, professeur de sociologie, directeur du laboratoire de sociologie urbaine, Ecole polytechnique fédérale de Lausanne (EPFL)