La libéralisation des TER, menace ou opportunité ?

Faut-il autoriser la mise en concurrence des lignes de TER de la SNCF ? Si oui, à quelle conditions ? A quelques semaines de la publication du rapport du sénateur Francis Grignon sur les modalités de l'ouverture à la concurrence des TER (attendu pour Pâques), Ville, Rail & Transports ouvre le débat sur ce sujet, hautement sensible en France. Donnez votre avis en laissant vos remarques et commentaires. A vos plumes ! L'OUVERTURE DU TER A LA CONCURRENCE : UNE DEMARCHE « GAGNANT-GAGNANT »

Par Jean SIVARDIÈRE, président de la FNAUT
 

L’ouverture du TER à la concurrence n’est pas une notion nouvelle pour la FNAUT, qui l’avait explicitement recommandée dès 1992, lors d’un colloque qu’elle avait organisé à Tours sur le thème de « l’avenir des lignes ferroviaires régionales ».

A l’époque, ces lignes, qu’on appelait encore « lignes secondaires », étaient à l’abandon et leur déclin paraissait inéluctable. La SNCF cherchait à l’évidence à s’en débarrasser (comme aujourd’hui elle se désengage du trafic des wagons isolés et de certaines relations intercités) : matériel obsolète, horaires inadaptés, correspondances dissuasives… Et à chaque transfert sur route, une part importante de la clientèle abandonnait le transport public pour la voiture.

Le déclin des lignes à faible trafic potentiel n’avait pourtant rien d’inéluctable : en Suisse, de telles lignes étaient bien équipées et exploitées avec succès, soit par les CFF, soit par des opérateurs locaux. Un cas atypique avait aussi attiré l’attention de la FNAUT : celui de la ligne bretonne Carhaix-Guingamp-Paimpol, perpendiculaire à la radiale Rennes-Brest.

L’exploitation de cette ligne avait été affermée par la SNCF à un exploitant privé, la CFTA, intégré par la suite au groupe Connex devenu Veolia Transport. A la surprise générale, la CFTA avait sauvé la ligne d’une disparition certaine par un double succès :
– d’une part une réduction des coûts d’exploitation de plus de 20 % grâce à l’utilisation d’un autorail conçu pour être exploité par un agent unique polyvalent, à la fois conducteur, receveur et responsable du petit entretien ;
– d’autre part une hausse supérieure à 20 % du volume de la clientèle grâce à une action commerciale proche du terrain (de meilleures correspondances à Guingamp, une adaptation des horaires pour capter la clientèle scolaire).

En conclusion de son colloque, la FNAUT n’avait donc pas hésité à affirmer que la SNCF, très performante sur les lignes à fort trafic, n’était pas forcément la mieux placée pour exploiter les lignes à faible trafic voyageurs et fret, ce qui est un métier bien différent et nécessite l’intervention d’opérateurs spécialisés.

Depuis vingt ans, la situation des lignes « secondaires » a radicalement évolué grâce à la régionalisation, une démarche que la FNAUT a soutenu dès que le préfet Gilbert Carrère en a lancé l’idée en 1992. Suite à l’engagement des régions, le TER connaît un succès commercial spectaculaire. Cependant son ouverture à la concurrence reste nécessaire pour deux raisons : d’une part, même si la SNCF est bien loin d’en être la seule responsable, la qualité du service reste très insuffisante, au moins dans certaines régions ; d’autre part les coûts de production de la SNCF sont très nettement plus élevés (de pus de 50 %) que ceux des exploitants privés et même de la Deutsche Bahn.

Bien entendu, l’ouverture à la concurrence n‘est pas la solution miracle. Ce n’est pas elle qui améliorera l’état des infrastructures et sa capacité, ou qui garantira un financement pérenne de l’exploitation. Le libre choix de l’exploitant par chaque région sur chaque ligne peut cependant amener des innovations dans les méthodes d’exploitation du TER et dans le service rendu aux usagers, une réduction des coûts et une hausse des recettes commerciales, donc la possibilité, pour les régions, de continuer à développer l’offre à dépense égale.

L’exemple allemand est convaincant. La concurrence a permis une baisse durable des coûts (de 20 % à 30 %), une nette amélioration de la qualité de service et une forte hausse (30 %) de la fréquentation, qui était déjà élevée. La Deutsche Bahn a réussi à conserver environ 80 % du marché du transport régional, car elle a amélioré sa productivité et ses prestations. Tous les problèmes de coexistence entre l’opérateur historique et les « nouveaux entrants » ont été résolus : sécurité, tarification, billetterie, information des usagers, transferts de personnel et de matériel. En définitive, dans les Länder (de sensibilités politiques très variées) qui ont ouvert leur réseau, l’usager comme le contribuable ont gagné à la mise en concurrence des opérateurs ferroviaires.

La FNAUT est donc favorable à une expérimentation prudente de la libéralisation du TER, en priorité sur quelques lignes fragiles à faible trafic, par exemple des lignes en antenne sur le réseau ferré principal (voire des lignes transfrontalières), ce qui éviterait de déstabiliser la SNCF et lui laisserait le temps de s’adapter. C’est en effet sur ces lignes, dont la Cour des Comptes préconise la fermeture mais dont on aura besoin le jour où le prix du pétrole explosera durablement, que l’innovation technique et commerciale est la plus nécessaire.

On comprendrait mal que, sous de faux prétextes idéologiques, les régions françaises écartent cette piste de progrès, assimilée à tort à une privatisation. Le modèle proposé – une délégation de service public par la région, autorité organisatrice du TER – est depuis longtemps le modèle dominant en transport urbain et a fait ses preuves, il n’a rien à voir avec le système britannique de privatisation régulée. Il ne faut pas confondre service public et entreprise publique : ce qui compte, en ferroviaire comme en urbain, c’est la qualité du cahier des charges imposé par l’autorité organisatrice à l’exploitant, qu’il soit public ou privé. Certains présidents de régions dénoncent les insuffisances de la SNCF, avec une virulence parfois étonnante, mais reconduisent ensuite pour dix ans leur convention TER avec la SNCF, c’est incompréhensible.

En conclusion, l’attitude des décideurs politiques face à l’ouverture du TER à la concurrence ne doit pas relever d’un dogme mais d’une expérimentation pragmatique. L’expérience montre en effet que la libéralisation peut être une démarche « gagnant-gagnant » pour l’autorité organisatrice, l’usager, les nouveaux opérateurs, mais aussi l’opérateur historique qui est incité à améliorer son rapport qualité/coûts et peut alors garder l’essentiel du marché.

LES CONSEILS RÉGIONAUXPEUVENT ENCORE SAUVER LA SNCF

Par Jean-Claude Favin LÉVÊQUE, consultant indépendant
 

N’importe quel incident de la SNCF peut dégénérer en affaire d’Etat. Un train de nuit Strasbourg – Port-Bou collectionne-t-il les dysfonctionnements, qu’il focalise toute l’attention des médias, donc de la ministre qui fait alors connaître sa colère. Les syndicats s’empressent de fustiger – comme lors de n’importe quel incident – la réduction des effectifs et la casse du service public. Les associations de consommateurs, eux aussi, dénoncent, comme toujours, la vétusté et le défaut d’entretien du matériel. Ces mêmes responsables ont manifesté beaucoup plus de sobriété face à une série de cinq accidents de passage à niveau en moins de deux semaines, dont trois mortels. Une telle inversion des préoccupations du microcosme ferroviaire est symptomatique de son état d’égarement. Le ferroviaire français est malade de son statut d’administration et il n’a à son chevet que des docteurs Knock.

Parlons donc du problème central du ferroviaire français, son intégration dans l’Europe. La différence entre la France et l’Europe en matière ferroviaire est que la seconde a un projet, l’espace ferroviaire unique. L’objectif est de rendre l’ensemble du territoire de la Communauté accessible en train et de développer ainsi ce mode plus économique et écologique. Dans cette réforme vaste et difficile, la France, un grand du ferroviaire, est une bien mauvaise élève. Elle a raté la première étape, celle de l’infrastructure. Elle avait plutôt bien commencé en créant RFF (Réseau ferré de France). Mais, velléitaire, elle en est restée là. Tout en donnant la propriété des voies à RFF, elle a laissé à la SNCF la responsabilité de la gestion des circulations et de la maintenance du réseau. D’où un système unique en Europe par sa complexité, la polémique SNCF/RFF permanente, une planification contestée et l’opacité du modèle économique. Au bilan, un réseau aux coûts élevés, insuffisamment entretenu et qui n’arrive pas à financer le développement nécessaire.

La deuxième étape de la réforme, c’était le fret ferroviaire. Une catastrophe industrielle pour notre pays : pendant la même période d’une dizaine d’années où le trafic allemand augmentait d’un tiers, la France réussissait la performance de voir le sien chuter d’autant. Plutôt qu’accepter la concurrence, la France a préféré saborder son fret ferroviaire. Le marché français est aujourd’hui considéré si hostile et si peu propice aux affaires que les concurrents ont préféré abandonner la partie, hors la Deutsche Bahn qui a les moyens d’attendre son heure.
Approchent la troisième étape sur les trains express régionaux (TER) et au-delà la quatrième et dernière sur les trains grandes lignes. Inutile de dire que si la troisième est dans la lignée des deux premières, la quatrième sera jouée d’avance. La France aura perdu la compétition ferroviaire européenne sans avoir livré une seule bataille. Tous nos espoirs reposent donc sur cette troisième étape. L’Europe souhaite que ces marchés soient attribués par appels d’offres alors que la SNCF a le monopole des TER et que les régions, responsables de ce service public, ont l’obligation de négocier – peut-on appeler cela négocier ? –directement avec l’entreprise publique.

Les régions se trouvent donc en situation d’arbitre sur ce dossier. Leur positionnement à gauche leur fait afficher traditionnellement un soutien infaillible à la SNCF et au monopole. Pourtant, elles ont sous les yeux le retour d’expérience de l’Allemagne où l’introduction de cette concurrence tempérée s’est accompagnée du développement du réseau et du trafic ainsi que d’une baisse significative des coûts. En France, le trafic a aussi augmenté sensiblement depuis le transfert aux régions de cette responsabilité, il y a une douzaine d’années. Mais au prix d’un paradoxe exceptionnel : alors que le ferroviaire est une activité aux coûts majoritairement fixes, la hausse du trafic voyageurs aurait dû se traduire par une baisse des coûts unitaires. Au contraire, ils ont augmenté encore plus vite que le trafic. Bref, un résultat comme seuls les systèmes administratifs savent en produire et bloquant le développement futur.

Certaines régions sont légitimement exaspérées d’être prisonnières d’un système qu’elles savent absurde. La situation est originale. Elles détiennent le sort de la réforme ferroviaire française entre leurs mains. Qu’elles exigent le changement et qu’elles se déclarent prêtes à s’y engager, le gouvernement ne pourrait que suivre l’initiative. Pourtant, le contexte politique n’y est guère favorable. Période électorale, dogmatisme droite/gauche, il faudrait beaucoup de courage et de clairvoyance aux politiques des deux bords pour trouver un chemin dépassionné et enclencher le processus qui permettrait de sortir la SNCF de l’impasse où l’a mise le protectionnisme viscéral de la France.

Le rapport Grignon, arlésienne parlementaire, pourrait sortir prochainement. Il doit être l’occasion de poser officiellement le débat. Ses propositions – ou tout au moins la version officieuse parue il y a quelques mois – sont très discutables sur le fond. Il abonde excessivement dans le sens de la SNCF qui rêve d’imposer à ses concurrents toutes les contraintes que son statut d’administration lui a fait accepter en matière de gestion du personnel et de conditions de travail. Aucune déréglementation n’a été soumise à une telle clause léonine. Les salariés des low-cost aériennes n’ont pas le même contrat de travail que ceux d’Air France ou Lufthansa. Les agents de la Deutsche Bahn sont mieux payés que ceux de ses nombreux concurrents. Cela n’empêche pas ces compagnies de prospérer. Les opérateurs historiques bénéficient des avantages du sortant, de l’antériorité de l’offre, de la connaissance du marché, du contrôle des réseaux commerciaux, de l’exclusivité de moyens rares comme la distribution, de la maîtrise de la gestion des circulations ou des gares, sans compter le plein soutien de l’administration centrale. Bref, ils disposent de nombreux avantages concurrentiels. Cela, la SNCF le sait, mais elle n’en souhaite pas moins couper les ailes aux nouveaux entrants et, notamment, rogner leur compétitivité sur les coûts. Elle espère ainsi alléger les difficiles efforts de productivité qui lui seront nécessaires. Pour la France, cette prétendue équité serait en effet la meilleure méthode pour faire fuir les concurrents. On pourrait alors obtenir le même résultat que dans le fret, un marché français que les acteurs évitent soigneusement. Les régions poursuivront alors leur tête à tête administratif avec la SNCF.

Accessoirement, la SNCF sera marginalisée dans une grande Europe ferroviaire. La France ferroviaire est à l’heure du choix : le sursaut ou la poursuite du déclin. Le sursaut passe clairement par un engagement sans ambiguïté et sans tarder dans la logique européenne. Le dossier des Trains express régionaux est la dernière occasion pour notre pays de s’engager dans une modernisation de son ferroviaire et le faire entrer au rang qui doit être le sien au sein de l’Europe.