Idéologie ou pragmatisme : le dilemme de la concurrence ferroviaire, par David Azéma

Les Assises du ferroviaire viennent de s’ouvrir.?Un des grands sujets, la mise en concurrence de l’opérateur historique.?Pour David Azéma, directeur général délégué de la SNCF, en charge de la stratégie et des finances, la concurrence n’a pas de vertus magiques.?Elle ne peut profiter à l’ensemble du système que si elle est un moyen au service d’une politique de transports.?Et ne peut fonctionner qu’en s’organisant autour d’un acteur pivot maîtrisant l’exploitation ferroviaire dans toutes ses composantes.? La concurrence dans le ferroviaire n’a jamais vu, dans notre pays, autant de bonnes fées penchées sur son berceau. Après le sénateur Grignon qui vient de travailler en profondeur sur cette question et a rendu ses conclusions en mai dernier, on attend pour la rentrée littéraire un rapport du Conseil d’analyse stratégique et, pour Noël, le diagnostic que devrait formuler un groupe de travail des assises du ferroviaire. Depuis quelques mois, RFF ou l’Araf expriment officiellement ou officieusement leurs interrogations quant à la compatibilité de telle ou telle modalité d’organisation du système ferroviaire français avec l’exercice de la concurrence. Ces préoccupations font écho aux expressions antérieures de l’Autorité de la concurrence et à celles des concurrents réels ou putatifs de l’opérateur historique, qui déplorent l’insuffisante concurrence sur le marché français et pointent du doigt, comme un seul homme, l’attitude nécessairement bloquante et discriminatoire du groupe SNCF. A Bruxelles, la Commission, légitimement frustrée de la lenteur avec laquelle le marché ferroviaire européen se développe, enfourche le même cheval de bataille à l’échelle européenne et désigne les coupables : les réseaux historiques qui, à ses yeux, cumuleraient beaucoup trop de responsabilités et en tireraient profit pour retarder des opérateurs innovants qui piafferaient à la porte du marché. Sous cette pression, notre administration nationale ne peut que chercher à donner des gages. Enfin, les réseaux historiques eux-mêmes, dont SNCF, se projettent dans une stratégie concurrentielle et attaquent chez le voisin, pour l’affaiblir, ce qu’ils ont, ou rêvent d’obtenir, chez eux.
Il en résulte pléthore de suggestions et initiatives tendant toutes à réclamer plus de morcellement du système ferroviaire national. Après la direction des circulations ferroviaires, « ghettoïsée » au sein même de SNCF, ce sont la maintenance et l’entretien du réseau, les gares, les ateliers du matériel et plus largement toutes les fonctions aujourd’hui assumées par l’opérateur historique et potentiellement utiles à de nouveaux entrants qui devraient, à en croire certains, être isolées et gérées dans autant de bunkers différents les protégeant de l’immixtion nécessairement néfaste de ceux qui ont pourtant construit, développé et fait fonctionner notre réseau ferroviaire et les services qui l’empruntent depuis plus de 170 ans.
Face à cette dynamique avant tout guidée par l’idéologie et qui n’est pas, par certains côtés et toutes proportions gardées, sans rappeler l’obsession de certains régimes à se débarrasser de leurs élites en les envoyant aux champs, il est temps de regarder la réalité en face et de s’interroger avec un peu de recul sur le sens d’une ouverture à la concurrence du ferroviaire et sur les conditions dans lesquelles une telle ouverture pourrait in fine s’avérer profitable pour ceux qui n’ont, en la matière, qu’assez peu leur mot à dire : les voyageurs, les chargeurs et les contribuables d’aujourd’hui et de demain.
L’observation des expériences étrangères comme la crise froide dans laquelle s’enfonce lentement mais sûrement le système ferroviaire français devraient en effet nous inciter à prendre un peu de recul et à abandonner les recettes toutes faites pour repenser le problème et rechercher des réponses pragmatiques. Cette auto-analyse pourrait même, qui sait, aider nos interlocuteurs bruxellois à se sortir de l’impasse dans laquelle ils se trouvent et dont témoigne la difficulté à accoucher de mesures réellement utiles pour développer le trafic ferroviaire en Europe, au meilleur coût pour la collectivité.
 

Pour ce faire, quelques observations liminaires et factuelles sont indispensables :

Première observation :
s’il n’y a pas de concurrence dans le domaine des voyageurs dans notre pays, ce n’est pas aujourd’hui du fait de l’obstruction du groupe SNCF mais bien parce que le législateur national et le gouvernement, pour des motifs qui leur sont propres, n’ont pas souhaité anticiper une ouverture du marché que certains de nos voisins ont mise en œuvre depuis plus de quinze ans, alors même qu’elle n’est pas encore imposée par les textes européens. Face à un interdit aussi radical, il ne sert à rien de multiplier les attaques de diversion contre l’opérateur national et de prétendre, par exemple, que c’est la présence en son sein d’une direction en charge des 3 000 gares nationales qui fait obstacle à l’arrivée de concurrents dans le transport de voyageurs. SNCF ne réclame d’ailleurs au fond qu’une chose : qu’on cesse de la désigner comme bouc émissaire et qu’on fixe le plus vite possible un calendrier d’ouverture lui permettant de se préparer effectivement à une évolution de son cadre d’activité, évolution qui recèle à ses yeux plus d’opportunités que de menaces.

Deuxième observation :
le chemin de fer est un transport guidé qui offre beaucoup moins de souplesses d’exploitation que les modes concurrents. Cette contrainte impose que l’ouverture du marché soit pensée dans sa globalité et qu’à un système fermé confié à la seule responsabilité hiérarchique d’une structure monopolistique soit substitué un dispositif cohérent permettant à la fois aux nouveaux entrants de s’y épanouir et à l’écosystème global de continuer de fonctionner. A cet égard, la France mérite sans doute la palme du nonsense en ayant réussi le tour de force d’avoir désorganisé son écosystème ferroviaire tout en demeurant juridiquement fermée à l’entrée de concurrents !

Troisième observation :
le chemin de fer est un système pauvre qui ne peut se maintenir qu’au prix de concours publics importants. Ses caractéristiques techniques en font en effet un mode significativement moins compétitif, au plan microéconomique, que la route ou l’aérien. La chute quasi continue de la part de marché du mode depuis la fin de la Première Guerre mondiale en est l’illustration la plus patente. N’accumulant aucune rente de monopole, financé dans tous les pays d’Europe à plus ou moins 50 % par des fonds publics, le ferroviaire ne peut se permettre de prendre en charge de multiples coûts supplémentaires de transaction qui, in fine, seront à la charge du contribuable s’ils ne sont pas compensés par des économies à due proportion. Or, au-delà de l’autosuggestion idéologique, il n’apparaît pas que l’ouverture du marché ait, en soi, amélioré la performance du système. Elle a même pu conduire, au Royaume-Uni, au résultat paradoxal d’augmenter considérablement la charge pour le contribuable en révélant des sous-financements que le monopole public antérieur permettait, comme en France aujourd’hui, de dissimuler.

Quatrième observation :
le système ferroviaire est un système à faibles rendements croissants qui, pour accompagner une éventuelle croissance, nécessitera toujours plus d’investissements à la rentabilité marginale déclinante. C’est également un système dont le potentiel absolu de croissance est relativement borné. Dans ces conditions, bien éloignées de celles observées, par exemple, dans le secteur des télécommunications ou dans l’aérien, la concurrence ne se traduira pas par une hausse spectaculaire du marché mais bien plus certainement par une lutte au couteau pour des parts de marché sur un marché relativement stable et physiquement limité.

Dès lors, face à de tels constats, pourquoi donc se poser la question de la concurrence ? La réponse principale est sans doute la suivante : face à des monopoles historiques qui ont partout profité de leur position pour se bureaucratiser, capturer leur régulateur, et faire bénéficier leurs personnels d’une part plutôt élevée de leur valeur ajoutée sans nécessairement apporter le service attendu et la considération pour leurs clients, les gouvernements et parfois les opinions publiques n’ont pas trouvé d’autre outil que la privatisation et/ou l’ouverture du marché pour introduire au forceps les transformations qu’ils jugeaient nécessaires pour améliorer l’économie du ferroviaire et donc le développer. Car, ne l’oublions jamais, les promoteurs de la concurrence ne sont pas des ennemis du mode mais ses plus ardents défenseurs, se désolant que l’inefficacité des acteurs ne permette pas au train d’occuper la place qu’il mérite. Le recours magique à la concurrence, au nom du développement du chemin de fer et face à l’impuissance à réformer des structures publiques, s’est retrouvé presque partout en Europe dans des formes plus ou moins poussées : de l’extrême britannique ayant conduit à l’éradication de British Rail à une approche plus continentale visant, comme en Allemagne, à aiguillonner un opérateur public dont la légitimité et la compétence ne sont pas pour autant contestées.
A cet objectif premier, il faut sans doute ajouter, vu de l’Union, que le périmètre national des anciens réseaux se devait d’être remis en cause pour favoriser les trafics transfrontières pénalisés par l’approche nécessairement nationale des monopoles publics.
Si tels sont bien les objectifs premiers des réformes engagées en Europe et transposées en France, si le motif réel de l’ouverture du marché est de forcer à la transformation des opérateurs historiques ou de développer les trafics transfrontière, faut-il pour en arriver là fantasmer une forme de concurrence pure et parfaite qui verrait, sur un réseau public, s’affronter de multiples opérateurs publics ou privés de taille plus ou moins égale, comme se font concurrence les grossistes du Sentier ou les vendeurs de matériel électronique d’Akihabara ?
Vingt ans après l’adoption de la directive 91-440, avec le bénéfice du recul et de l’observation des dispositifs nationaux les plus aboutis : au Royaume-Uni, aux Pays-Bas, en Allemagne ou en Suède, il devrait être permis de questionner profondément la démarche engagée, non pas quant aux objectifs poursuivis mais quant à la méthode excessivement juridique retenue pour les atteindre : forcer à toujours plus de séparation et d’indépendance des différents rouages de cette gigantesque horloge mécanique que constitue un système ferroviaire.
Le rapport récemment rendu au Royaume-Uni par Sir Roy Mac Nulty est à cet égard riche d’enseignements. Observant le fonctionnement effectif du système ferroviaire dans le pays qui a sans doute poussé le plus loin la libéralisation tout en expérimentant successivement de multiples adaptations du modèle initial destinées à en améliorer le fonctionnement, le rapport conclut, sans appel, que « la fragmentation des structures et les interfaces constituent une des principaux obstacles (à l’efficacité du système) » et va jusqu’à envisager « une complète intégration verticale dans une concession portant à la fois sur la gestion de l’infrastructure et l’opération des trains ».
Les résultats des expériences conduites in vivo durant deux décennies dans le laboratoire britannique devraient être médités avec humilité par les prescripteurs continentaux. Ils pourraient utilement en déduire que, même associée à des mécanismes contractuels d’incitations croisées extrêmement sophistiqués, la voie britannique consistant à isoler complètement la gestion opérationnelle du réseau de l’opération des services de transport ne constitue pas la panacée qu’ils imaginent. Ils pourraient également se faire l’observation que les problèmes constatés aujourd’hui sur un des réseaux les plus densément utilisés pour des trafics de « commuters » seront appelés à se démultiplier en Europe, au fur et à mesure que l’urbanisation se développera et que le train deviendra pour l’essentiel de ses trafics voyageurs, y compris à grande vitesse, une sorte de métro à grande capacité. Ils pourraient enfin conclure que la technique ferroviaire induit un rapport de force social que la privatisation et l’éclatement ne bouleversent pas profondément : les salaires dans les compagnies ferroviaires britanniques ont augmenté au-dessus de la moyenne britannique depuis la privatisation !
Au vu de l’intéressant exemple britannique comme de la lente dérive du système ferroviaire observée en France et à la veille de débats français et européens fondamentaux pour l’avenir du ferroviaire en Europe, il est temps pour ceux qui connaissent intimement le fonctionnement de ce système de s’exprimer et d’affirmer avec force quelques convictions.
 

Sept convictions fortes pourraient être aujourd’hui affirmées :

Première conviction :
il est légitime et compréhensible que les clients et les autorités publiques souhaitent organiser la contestabilité des opérateurs historiques par la concurrence, à la fois pour s’assurer de l’efficacité et de la transparence d’un système ferroviaire essentiel en Europe mais très consommateur de fonds publics, et pour stimuler l’innovation.

Deuxième conviction :
un système ferroviaire ouvert à la concurrence ne peut fonctionner s’il ne s’organise autour d’un acteur pivot, responsable, au jour le jour comme en dynamique, de son bon fonctionnement. Cet acteur pivot doit avoir la taille critique requise et maîtriser l’exploitation ferroviaire dans ses différentes composantes.

Troisième conviction :
il faut maintenir dans l’écosystème ferroviaire des acteurs présents à la fois dans des fonctions d’opération des trains et de gestion de l’infrastructure, c’est la meilleure garantie d’un bon fonctionnement technique et opérationnel du système et du maintien de compétence ferroviaires stratégiques en Europe.

Quatrième conviction :
la coexistence dans le système ferroviaire d’acteurs de taille et de périmètre différents est inéluctable. Ces déséquilibres n’interdisent pas l’exercice de la concurrence et peuvent être corrigés par une régulation adéquate du marché et la transparence des flux financiers relatifs à l’infrastructure et aux gares.

Cinquième conviction :
l’ouverture du marché ferroviaire ne pourra produire ses pleins effets que si le système auquel elle s’applique est en bon état et correctement financé. Dans le cas inverse, l’arrivée de concurrents pourrait au contraire, comme au Royaume-Uni, agir comme un révélateur des insuffisances de financement du système et en particulier du réseau et conduire à un relèvement des concours publics.

Sixième conviction :
l’ouverture du marché ne pourra non plus produire ses pleins effets si un cadre juridique nouveau et global n’est pas défini, dans chaque pays, pour tirer les conséquences, notamment dans les domaines de la sécurité, du fonctionnement opérationnel, et du droit social, du passage à un système globalement ouvert.

Septième conviction :
la concurrence est un moyen au service d’une politique des transports et non une fin en soi. Un système ouvert exigera que les choix fondamentaux en matière, par exemple, de priorités de trafic ou de partage des coûts entre usagers et contribuables, encore souvent implicites, soient désormais explicites.

Si les responsables des principaux opérateurs de chemin de fer européens ne parviennent pas à faire partager ces convictions et si l’idéologie ou la peur d’affronter les idées reçues dominent, il y a tout lieu de penser qu’éclatement progressif des systèmes ferroviaires, inefficacité opérationnelle et faible concurrence effective iront de pair en Europe, laissant la voie libre aux opérateurs et aux industriels de contrées plus pragmatiques, qui ont compris que privatisation et concurrence pouvaient s’accommoder du maintien d’opérateurs intégrés de grande taille : Etats-Unis, Japon, Corée ou Chine. A l’inverse, s’ils devaient être entendus, il est possible d’imaginer un système ferroviaire européen dans lequel la présence d’acteurs forts et compétents a permis à la fois à de nouveaux joueurs d’émerger et à ces acteurs de se contester suffisamment entre eux pour conduire à l’amélioration de la performance du système. Tout comme, dans la nature, les hôtes et les phorontes se complètent dans une relation mutualiste, l’arrivée d’une concurrence ferroviaire en Europe supposera la reconnaissance pragmatique des mérites des uns et des autres au lieu de la diabolisation systématique des opérateurs historiques à laquelle on assiste trop souvent aujourd’hui.